Het Nederlandse openbaar bestuur staat hoog op de internationale ranglijsten van organisaties als OECD, Europese Unie en IMF. Toch is het vertrouwen in de overheid laag, zowel bij burgers (blijkt uit verschillende onderzoeken) als de media, waarin er veel kritiek is op het functioneren van de politiek en het overheidsapparaat. Daarnaast doen zich ontsporingen voor als de Toeslagenaffaire en uitvoeringscrises bij UWV, IND en COA. Als een van de factoren die deze crises hebben veroorzaakt of versterkt, wordt vaak het gebrek aan loyale tegenspraak binnen de overheidsbureaucratie genoemd. Dat stelt Frits van der Meer, hoogleraar op de leerstoel Comparative Public Sector en Civil Service Reform die de expertmeeting samen met het CAOP organiseert. ‘Daarom is het belangrijk dat politiek en openbaar bestuur voldoende op de hoogte worden gehouden van wat er aan de hand is en wat er alternatief moet gebeuren.’

Loyale tegenspraak

Onder loyale tegenspraak verstaat Van der Meer ‘het vereiste om de eigen ambtelijke en professionele visie over het te ontwikkelen beleid, de organisatie van de uitvoering en de inrichting van de organisatie kenbaar te maken aan de politieke en ambtelijk leiding’. Tegenspraak is van belang ‘om te komen tot een meer weloverwogen beleid en uitvoering om zo de publieke dienstverlening op goede wijze vorm te geven’. En om ontsporing van beleid en uitvoering te voorkomen.

Het komt erop neer dat de ambtenaar, voordat een besluit over een beleidsonderwerp is genomen, de leidinggevende op de hoogte stelt van mogelijke alternatieven en de voor- en nadelen daarvan. Dit kan zowel op individueel als op afdelingsniveau. Het probleem van individuele tegenspraak, zegt de hoogleraar, is dat er vaak weinig ruimte voor is. Redenen: zaken liggen te gevoelig, politiek moet snel een besluit worden genomen of de politicus ervaart te veel druk van buiten om aangedragen alternatieven zorgvuldig te bekijken. ‘Maar dit probleem speelt op de korte termijn. Op de lange termijn betaalt loyale tegenspraak zich altijd terug.’

Tegenspraak in organisatorisch verband

Voor tegenspraak in organisatorisch verband komt Van der Meer op medezeggenschapsorganen, zoals de ondernemingsraad (OR). Daarin gaat het doorgaans niet over specifiek beleid, maar meer over organisatiebrede onderwerpen. Hier wordt loyale tegenspraak echter belemmerd door het primaat van de politiek en het spanningsveld tussen openbaarheid en vertrouwelijkheid.

Het primaat van de politiek is de wettelijk vastgelegde beperking van de rechten van ondernemingsraden in een overheidsorganisatie. Zij hebben advies- en instemmingsrecht, maar geen recht op overleg over besluiten van democratisch gecontroleerde organen – zoals kabinet, Staten-Generaal, colleges van B & W en gemeenteraden – over beleid en de vaststelling en uitvoering van taken. Tenzij het gaat om de personele gevolgen van die besluiten.

OR-besluiten waarover werknemers en stafleden niets horen, schieten hun doel voorbij, meent Van der Meer. Openbaarheid hoort daarom bij medezeggenschap, maar kan botsen met het wederzijds vertrouwen en de vertrouwelijkheid die nodig zijn voor een vrije gedachtewisseling met de leidinggevende. ‘De tegengesproken superieur kan zich bedreigd voelen vanwege de kans op uitlekken.’ Ook kan het de medezeggenschap ontbreken aan lef om tegen te spreken, omdat ze de ambtelijke leiding te vriend wil houden. Kortom: ‘Je kúnt tegenspreken in de medezeggenschap, het is ook verstandig voor een betere organisatie, maar de mogelijkheden zijn beperkt.’

Medezeggenschap als vraagbaak

Hoe kunnen ondernemingsraden toch bijdragen aan loyale tegenspraak? De beperkingen zouden volgens Van der Meer kunnen worden opgeheven. Ook zou het medezeggenschapsorgaan medewerkers die bij het uiten van loyale tegenspraak in de knel komen, kunnen ondersteunen. ‘Het is belangrijk dat werknemers binnen de organisatie hun problemen met leidinggevenden en andere zaken kunnen uiten. Voor hen kan de medezeggenschap fungeren als vraagbaak, die hulp biedt. Dat is verstandiger dan naar het Huis van de Klokkenluiders gaan. Dat kan pas achteraf, het instituut is voor de meer reguliere zaken ongeschikt en de drempel is te hoog. De medezeggenschap is laagdrempeliger, kent geen angstcultuur en kan bijdragen aan het functioneren en bewaken van de sociale veiligheid in de organisatie.’

Overlegvergadering als lakmoesproef

Tegenspraak, loyaliteit, openheid: deze begrippen roepen spanning op, lijken zelfs haaks op elkaar te staan. Dat constateert Johannes Kooistra, bij het CAOP adviseur en trainer van ondernemingsraden, over medezeggenschap in zijn presentatie ‘De overlegvergadering als lakmoesproef voor loyale tegenspraak en openheid’. In publicaties worden twee eenvoudige oplossingen voor die spanning genoemd, weet hij. De moderne ambtenaar moet er maar mee kunnen omgaan. En politici en bestuurders moeten het nut van loyale tegenspraak leren inzien en dit in de praktijk brengen.

Ook de medezeggenschap kan een rol spelen bij omgaan met de spanning. Daarvoor geeft Kooistra enkele concrete overwegingen. Zo adviseert hij ondernemingsraden en bestuurders om overlegvergaderingen te beschouwen als dé plek om te oefenen met het geven en ontvangen van loyale tegenspraak. Hij roept met name ondernemingsraden op om het accent te verleggen van vragen stellen, uitleg vragen en informatie uitwisselen naar het debat. ‘Breng tegenargumenten in en laat de bestuurder daarop reageren. Die moet de OR ervan overtuigen dat nieuw beleid of een voorstel noodzakelijk, zinvol of waardevol is.’ Kenmerken van dat debat: zoek de tegenstellingen op, onderwerp de ander aan een kruisverhoor, ondergraaf diens stellingname en kijk na het debat of je je standpunt moet aanpassen.

Medezeggenschap is afspiegeling van de organisatie

De medezeggenschap is voor Kooistra ook dé plaats voor loyale tegenspraak omdat OR-leden meestal superloyaal zijn en bereid om het risico op miskenning op de koop toe te nemen en een deel van hun eigen tijd op te offeren voor het organisatie- en medewerkerskersbelang. ‘Zij zijn een voorbeeld van de moderne ambtenaar die we zoeken.’ Daarbij is de medezeggenschap als het goed is een afspiegeling van de organisatie. ‘Je kunt zeggen: de wijze waarop het overleg plaatsvindt, laat ook veel zien van de organisatiecultuur en de ruimte die daar is voor tegenspraak. Het kan voor bestuurders en ondernemingsraden zinvol zijn om daar samen op te reflecteren.’

OR en bestuurder moeten bondgenoten zijn

Het primaat van de politiek noemt Kooistra de dood in de pot voor tegenspraak in een politieke omgeving. ‘Het begon ooit met politieke keuzes die niet voor overleg en advies werden aangeboden. Nu lijkt het erop dat elke keuze waar maar een zweem van gevoeligheid aan zit, al snel wordt geschaard onder het politieke primaat of de wil van de Tweede Kamer/gemeenteraad. Ik denk dat OR en bestuurder zich juist meer als bondgenoten moeten opstellen richting de politiek. Ze zouden zich samen hard moeten maken voor tegenspraak in een vroegtijdig stadium van de besluitvorming, de uitwerking van beleid en de gevolgen voor de medewerkers en, als het om ambtenaren gaat, misschien zelfs voor de samenleving.’

Openheid en transparantie

Ook openheid en werken aan een veilige cultuur waarin het moeilijke gesprek kan plaatsvinden,  beginnen voor Kooistra in de overlegvergadering. ‘Niet alleen moeilijk qua inhoud, maar ook qua gevoelens van medewerkers: weerstanden, teleurstellingen, zorgen. De OR is vaak goed in staat de onderstroom te benoemen. Waarom gaat het overleg daar zo weinig over, terwijl het verwoorden van de onderstroom en handelen daarnaar vaak wezenlijke oplossingsrichtingen bieden?’

Een gevoeliger punt is of het in het overleg over personen mag gaan. Meestal niet. ‘Veel problemen, niet in de laatste plaats met tegenspraak, openheid, integriteit en werkplezier van hele afdelingen, worden veroorzaakt door incompetentie van personen, niet per se uit kwaadwilligheid, soms niet berekend op hun taak. De neiging bestaat om daaromheen te laveren. Waarom mag het daar niet over gaan in een loyaal, kritisch, misschien vertrouwelijk gesprek tussen zeggenschap en medezeggenschap?’

Kooistra deelt ook een overpeinzing over transparantie: durft de OR in zijn advies ook minderheidsstandpunten of tegenargumenten op te nemen? Hij noemt het een dogma dat de OR altijd uit één mond zou moeten spreken. ‘Een advies wordt juist sterker als je erin laat zien dat de achterban argumenten vanuit verschillende invalshoeken heeft aangedragen en het advies alles overwegende tot stand is gekomen. Te vaak wordt er op voorhand van uitgegaan dat de bestuurder misbruik zal maken van een soort verdeeldheid en dan zijn of haar eigen gang kan gaan.’

Woo in plaats van Wob

Een van de grote veranderingen komt voort uit de vervanging van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) door de Wet open overheid (Woo), meent Els Huisman. Zij is advocaat bij De Voort Advocaten | Mediators in Tilburg en doet als promovenda onderzoek naar het politieke primaat binnen arbeidsverhoudingen in de publieke sector. Bleven in de Wob persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren nog geheim, in de Woo zijn deze in beginsel openbaar wanneer ze zijn opgenomen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. ‘Ik dacht meteen aan vertrouwelijkheid’, zegt ze. ‘Die is nodig voor loyale tegenspraak, vinden we allemaal, maar dan krijgen we de Woo. Dat zorgt voor een lastige spagaat, want wat betekent dit voor het feit dat ambtenaren alles moeten kunnen zeggen om bij te dragen aan de beste besluitvorming?’

Daarnaast valt al het ambtelijk handelen onder ministeriële verantwoordelijkheid. Dat maakt het nog ingewikkelder. ‘Het is denkbaar dat de minister dan bepaalde persoonlijke beleidsopvattingen in de Tweede Kamer moet verdedigen zonder dat de ambtenaar daar iets tegenin kan brengen, ook al komen zijn opvattingen misschien in een verkeerd daglicht te staan. Er ligt een taak voor bestuurders en wetgever, misschien zelfs ook de rechterlijke macht, om iets aan dat grijze gebied te doen.’

Inperking van het primaat

De relatie tussen medezeggenschap en bestuurder is in principe open en transparant en Huisman vraagt zich af of dat de loyale tegenspraak bevordert. Zeker is, zegt ze, dat loyale tegenspraak spannender wordt en minder gedoogd als het om politiek gevoelige onderwerpen gaat. Datzelfde merkt ze in de medezeggenschap: hoe gevoeliger een onderwerp, hoe vaker ‘de troef van het primaat van de politiek wordt getrokken’.

Huisman pleit voor een inperking van dat primaat, want de reikwijdte is te groot en het werkt belemmerend. Al betwijfelt ze of dat bij de wetgever wel goed op het netvlies staat, het staat de bestuurder namelijk vrij om de medezeggenschap om advies te vragen, aldus de wetgever. Haar stelling is dat het primaat inperken via de rechter moeilijk wordt, vanwege het feit dat het beperken van de rechterlijke toetsing van politiek besluiten één van de hoofdredenen is geweest om over te gaan tot invoering van het artikel dat toeziet op het primaat van de politiek. Daarmee komen we op het terrein van de trias politica.

‘Dus is de conclusie dat het primaat van de politiek eigenlijk uit de wet moet. Dat wordt al gezegd sinds het erin staat, maar ik denk dat het in deze tijd van veranderende overheid en crises, waarbij een enorm appel gedaan wordt op het ambtelijk apparaat en loyale tegenspraak, goed zou zijn als de medezeggenschap een sterke positie binnen de overheid krijgt.’ Dat zou meteen bijdragen aan de veelgehoorde roep om een opener en transparantere overheid en helpen om het vertrouwen in de overheid weer te vergroten. Als het primaat van de politiek niet uit de wet gaat, pleit zij voor een nauwere aansluiting met de wettelijke bevoegdheidsverdeling.

Moed en ruimte om tegenspraak te bieden

In de discussie gaat het onder meer over de benodigde moed van ambtenaren om tegenspraak te geven en van bestuurders om daar ruimte voor te bieden. Kooistra vindt één van de conclusies van vanmiddag dat het bij medezeggenschap niet alleen over abstracties, maar vooral ook over personen gaat. Zijn ervaring is dat er veel vooroordelen leven. Bijvoorbeeld: de bestuurder zal het wel niet prettig vinden als ik tegenspraak geef, daar word ik vast op afgerekend. ‘Ik kom heel weinig van zulke bestuurders tegen.’ Anderzijds kent Huisman OR-leden die zich juist vrijheden permitteren, zoals het schenden van geheimhouding of stoken. ‘Sommigen zeggen: maar ik zit toch in de OR en ben dus beschermd. Die denken dat ze alles kunnen maken.’

Medezeggenschap is verworden tot een gunst

Een kijker die in de medezeggenschap zit, vindt dat de OR meer naar buiten moet treden. ‘Er is geen ambtenaar die een minister terechtwijst van: goed dat u een besluit heeft genomen, maar dit raakt ons personeelsbeleid of de bedrijfsvoering van de ambtelijke organisatie en daar gaat u niet over, maar de OR! Ik denk dat het meer die kant op moet, want medezeggenschap bij de overheid is door de jurisprudentie verworden tot een gunst in plaats van een recht.’

Op landelijk niveau is het nog niet zover, maar Huisman kent wel voorbeelden van gemeenteraden die pas een besluit willen nemen nadat zij het advies van de OR hebben gezien en overwogen. ‘Dat is een gevolg van het feit dat de ondernemingsraden hebben ingesproken bij de gemeenteraden, brieven hebben gestuurd, en zich kenbaar hebben gemaakt. Daardoor merkte de raad: o, er is kennelijk een OR die adviesrecht heeft. De meeste raadsleden vinden die adviezen waardevol.’