Onderaan dit artikel kun je de slotwebinar terugkijken.

Tijdens zijn slotwebinar op 28 maart 2024 reflecteerde Frits van der Meer op zijn afscheidsrede en de presentaties van sprekers Kutsal Yesilkagit, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, en Trui Steen, hoogleraar Bestuurlijke organisatie van de overheid en coproductie van publieke diensten aan de KU Leuven. De webinar stond onder leiding van Marianne van den Anker.

Grote cultuurverandering

Marjolijn Olde Monnikhof, directeur-bestuurder Stichting CAOP, start de webinar met de analyse dat er ondanks ongekende economische groei in Nederland structurele ongelijkheid blijft. Wat betekent dat voor het vertrouwen in elkaar en in politiek en overheid? ‘De gepercipieerde legitimiteit in Nederland is erg hoog en het vertrouwen in politiek is dalende, maar er zijn verschillen in sociale klassen zichtbaar en die verschillen worden groter. Dat vraagt om een overheid die weet wat er speelt in de samenleving en zoekt naar oplossingen die aansluiten bij mensen. Die niet alleen de problemen serieus neemt, maar ook probeert deze echt te zien en te begrijpen en mensen vraagt mee te helpen veranderen, aan tafel uitnodigt om beleid te ontwerpen. Dat vraagt een majeure cultuurverandering binnen de overheid en dus ook een andere rol van de ambtenaar. En dat in een tijd waarin de relatie tussen individu en arbeid aan het veranderen is, ook binnen het ambtelijk apparaat met vraagstukken rondom samenwerking, sociale veiligheid en integriteit en onderlinge relaties en omgangsvormen. In een tijd waar de personeelstekorten om andere oplossingen vragen zodat de overheid betrouwbaar blijkt. En in de tijd waarin de vraag is wat de grenzen van de rol van ambtenaren zijn als democratie, rechtstaat en grondwet ter discussie staan’.

De weg naar participatie

Steen kiest voor haar reflectie een zin uit de afscheidsrede van Van der Meer: ‘De directe democratie kan slechts marginaal en onder de meest stringente randvoorwaarden een aanvulling betekenen voor onze democratie’. ‘Er is tegenwoordig veel aandacht voor burgerparticipatie, niet alleen voor wat betreft de deliberatieve democratie, maar ook voor coproductie, bijvoorbeeld een burgerbegroting.’ Die steeds grotere aandacht voor het betrekken van burgers in het produceren van publiek beleid en publieke dienstverlening is volgens Steen te verklaren vanwege het besef dat het meenemen van ervaringsdeskundigen belangrijk is. Er zijn meer technologische mogelijkheden om offline of online samen te werken. Er is een financieel motief en er is de vertrouwenskwestie: kan directe democratie de crises van de representatieve democratie helpen oplossen? Steen: ‘Het kan helpen de bureaucratie veerkrachtig te maken ten tijde van populisme of bijdragen aan het tegengaan van polarisatie of het afnemende legitimiteitsgevoel over de overheid.

Tegelijkertijd is er een paradox; hoe meer de overheid aanloopt tegen haar grenzen om hedendaagse, complexe maatschappelijke vraagstukken op te lossen, hoe groter de normatieve verwachtingen dat diezelfde overheid als actor die inclusieve samenwerking met actieve burger waar moet gaan maken. Daar schuilt een mogelijk gevaar van co-destructie in plaats van co-realisatie van publieke waarden. Daarom is aandacht nodig voor empowerment en inclusie. Want als burgers de weg naar participatie niet vinden, kunnen ze niet méér, maar minder invloed gaan uitoefenen op het publieke beleid en publieke dienstverlening en is er het risico dat er minder met hun belang rekening gehouden zal worden. Het is vooral dit laatste punt waarom ik de quote aan het begin aanhaalde.’

Burgerparticipatie als redmiddel van democratie

Burgerparticipatie stelt volgens Steen de traditionele relaties tussen publieke dienstverleners en haar gebruikers ter discussie. ‘Wellicht kan directe democratie alleen niet onze democratie redden. Maar er gaat wel potentieel vanuit om mensen dichter bij de overheid te brengen en om een aantal publieke waarden, zoals beter beleid, betere dienstverlening, herstel van de relatie tussen overheid en burgers, versterking van democratische kwaliteit en inclusie te voldoen. Voor mij voldoende om bredere experimenten met burgerparticipatie te rechtvaardigen.’

In reactie op deze stellingname stelt Van der Meer dat burgerdeelname een gedeelde opdracht is vanuit gemeenschappelijk gedeeld belang. ‘Burgers zijn een intrinsiek onderdeel van de staatsgemeenschap en hebben hun verantwoordelijkheden. Naarmate de samenleving complexer wordt, verschuift dit naar overheid en politiek en dan worden burgers gemarginaliseerd. Echter, als de representatieve democratie faalt, kun je dat niet oplossen via een andere route. Want dat zal niet voldoende zijn.’

Een hybride democratische rechtsstaat

Yesilkagit reflecteert op de rol van ambtenaren binnen de actuele politieke verhoudingen. Hoe moeten ambtenaren zich verhouden tot een politieke meerderheid die de rechtstaat wil aantasten? ‘We moeten nadenken over nieuwe theorieën voor een bureaucratie in een fragiele democratische rechtsstaat, ofwel een hybride democratische rechtsstaat, waar ook de instituties van de democratische rechtsstaat zelf ter discussie staan.’ Yesilkagit betoogt dat in tijden van toenemende polarisatie en opkomend populisme er geen plaats meer is voor een neutrale en loyale ambtenaar. ‘De ambtenaar kan en mag zich niet neutraal opstellen tegenover overheidsbeleid dat indruist tegen de rechtsstaat. Als de wetgevende macht niet meer liberale meerderheden voortbrengt, berust de verdediging van de liberale rechtsstatelijke beginselen op de schouders van ambtenaren. In een hybride democratie is de rechtsstaat niet langer neutraal. Ambtenaren hebben dan de plicht te kiezen voor de constitutie.’

Van der Meer volgt deze stellingname wel, maar ook slechts ten dele: ‘Gaat het om bescherming van de rechtsstaat, bescherming van de constitutionele orde, dan kan het ambtelijk apparaat niet zwijgen. Maar ook hier, bij de bescherming van de rechtstaat is allereerst de rechter en de politiek aan bod. Wel is het dan de plicht van betrokken ambtenaren in de uitvoering te wijzen dat het kan schuren. Weer in alle duidelijkheid en vertrouwelijkheid. Gaat het over beleidsadvisering en uitvoeringsproblemen in algemene zin, dan is een eigen ambtelijke stellingname tegen de politiek in, moeilijker. Belangrijk is dat ambtelijke tegen- en samenspraak met de politiek, leidinggeven en collegae in de context van de directe taakvervulling en in vertrouwelijkheid plaatsvindt. Wanneer de gedachtewisseling over het beleids- en uitvoeringsonderwerp heeft plaatsgevonden, moet de tegenspraak wijken wanneer de politiek, leidinggevenden – na inhoudelijk op die tegenspraak zijn ingegaan – een andere kant op willen. Neutraliteit is dan loyaliteit. Bij het echte Weberiaanse bureaucratiedenken en niet de karikatuur daarvan, zijn goede aanknopingspunten te vinden.

Vraag: Is het aan de ambtenaar (versus aan de politiek) om te bepalen wanneer/in welke mate de burgers te betrekken?

Volgens Steen is het een politieke keuze waar, wanneer en bij welke beleidsplannen men de burger wil betrekken. ‘Het valt of staat bij vertrouwen in de bureaucratie. Het is cruciaal bij burgerparticipatie om het verwachtingsmanagement goed te voeren. Niets is zo erg om burgers te betrekken om daarna niets met die input te doen.’

Van der Meer meent dat de politiek een context kan neerzetten om een procedure te starten en ambtenaren kan gebruiken om met mensen te praten om kennis te verzamelen en uit te wisselen. ‘Het is meer een samenspraak tussen alle drie: de ambtenaar, politiek en burgers. Het driesnijdende zwaard.’

Yesilkagit voegt eraan toe dat het bij burgerparticipatie aan de ene kant gaat om de burger en aan de andere kant om de overheid. Die overheid bestaat wel uit vier actoren: burgers, ambtenaren, politieke uitvoerders en volksvertegenwoordigers. ‘En die laatste drie vinden het vaak al lastig om samenspraak te hebben.’

Stelling: Menselijke maat en empathisch vermogen/gewetensvol betrokken zijn bij het werk. Tegenspraak bieden waar dat kan. Stevig in je schoenen staan.

Van der Meer acht de menselijke maat en empathisch vermogen van groot belang waar het gaat om gesprek met burgers, het komen van een beslissing en de uitleg daarvan. ‘Dat betekent dat je niet met dode dingen, maar met levende mensen te maken hebt.’ Maar dat betekent volgens hem niet dat je altijd iedereen gelijk kunt geven. ‘Daarbij is het heel belangrijk om je beleid en beslissingen goed uit te leggen.’ Tegenspraak is in de optiek van Van der Meer iets anders. Daarbij staat degene die de beslissing moet nemen achter die beslissing. ‘Als je dat niet doet of niet durft, schiet je als ambtenaar tekort. Dat betekent dat je stevig in je schoenen moet staan en een hoge mate van moraliteitsbesef hebben. De kanttekening van dat de systemen zo complex zijn dat mensen slecht die overheid en bureaucratie kan begrijpen, en laat staan een goede toegang heeft, maakt dat menselijke contact, informatie en uitleg zo belangrijk. Zonder dat en met veronachtzaming van het uitgangspunt van de menselijke maat maakt de mate van bureaucratische incompetentie en de ontevredenheid onder burgers alleen maar groter.’

Op een vraag uit de zaal of in een hiërarchische organisatie tegenspraak wel mogelijk is, reageert Van der Meer: ‘Dat hoeft in het geheel niet te betekenen dat je uiteindelijk niet hoeft tegen te spreken. Hiërarchie is gelijk te stellen aan autocratie. Binnen een sterke hiërarchie heb je bepaalde kringen van kennis en vaardigheden waar jij een eigen verantwoordelijkheid hebt. Dan komt ambtelijke moed ter sprake.’ Yesilkagit: ‘Mensen worden juist openlijk activistisch als een duidelijke hiërarchie en open kanalen daarbinnen ontbreken. Er is kritiek, tegenspraak van onder, maar die stopt op niveaus binnen de gezagskolom en uiteindelijk de algemene bestuursdienst. Als de hiërarchie er zou zijn in de zin dat wat van onderop wordt gezegd en voorgesteld uiteindelijk naar de top gaat en wordt besproken, is er minder menselijke behoefte om naar buiten te treden.’

Stelling: In tijden van populisme en toenemende polarisatie kunnen de principes van ambtelijke neutraliteit en loyaliteit niet langer leidend zijn voor de rolopvatting en houding van ambtenaren.

Yesilkagit stelt dat wanneer een populistische regering lang genoeg in het zadel zit, de democratie verloren is. ‘De niet-neutrale en niet-loyale houding van ambtenaren moet ertoe leiden dat zij de hoeders zijn van de constitutionele orde. Daarmee krijgt de politiek zodanig veel tegenspraak dat de tegenwerpingen zo hoog worden, er tijd wordt gekocht en er tegengeluiden in de samenleving ontstaan tegen de onwettelijke maatregelen.’ Van der Meer sluit af: ‘Als het over de uiteindelijke inhoudelijke bepaling van politieke keuzes gaat, ben ik het er niet mee eens dat ambtenaren daarin een dominante zeg hebben, anders heb je Beamtenherrschaft: de Heerschappij van Ambtenaren. Dat is dan ultiem ook een aantasting van democratie en rechtstaat. Wel, wanneer je het hebt over rechtsstatelijkheid en schade die daardoor ontstaat op politiek niveau, dan heb je niet alleen het recht maar ook je plicht als ambtenaar je daarover uit te spreken.’

Slotwoord

Geert ten Dam, voorzitter Bestuur Stichting Leerstoelen CAOP, dankt scheidend hoogleraar Frits van der Meer voor zijn werk en zijn inzet. ‘We hebben het vandaag weer meegemaakt: het functioneren van de overheid, een betrouwbare dienstverlening is echt een ragfijn samenspel tussen overheidsapparaat, ambtenaren, burgers. Dat is hét thema van Frits en iedere keer een feest om mee te maken. We zijn dankbaar voor al zijn ploeg- en zaaiwerk en kijken terug op een bijzondere samenwerking.’

Twee publicaties

De afscheidsrede van hoogleraar Frits van der Meer gaat gepaard met zijn laatste publicatie namens de leerstoel Comparative public Service and Civil Service Reform: Een driesnijdend zwaard: bureaucratie, ambtenaren en vrijheid. Of, zoals de ondertitel van de afscheidsrede luidt: bureaucratie en ambtenaren als hulp voor en bedreiging van een duurzame democratische rechtstaat en persoonlijke vrijheid. In zijn afscheidsrede gaat hij in op:

• Bedreiging van democratie en vrijheidsinperking: over vrijheid en democratie door, voor en van ambtenaren
• Een gebonden ambtenaarschap als voorwaarde voor externe en interne vrijheid
• De reikwijdte en begrenzingen van ambtelijke vrijheid
• Aandacht voor bureaucratie en vrijheid in de publieke dienst en het bestuurskundeonderwijs en -onderzoek

Bij gelegenheid van zijn afscheid wordt aan Frits van der Meer een Liber Amicorum aangeboden:

‘Liber amicorum Frits van der Meer, Geschriften over overheid en ambtelijk apparaat, als je begrijpt wat ik bedoel…’ 

Beide publicaties zijn ook in drukvorm beschikbaar zolang de voorraad strekt. Stuur een mail naar l.hodemaekers@caop.nl om een exemplaar te bestellen.

Kijk de slotwebinar terug

Op donderdag 28 maart vond de slotwebinar plaats, waarin hoogleraar Frits van der Meer zijn afscheidsrede gaf. Kijk de webinar hieronder terug.