Het vertrouwensvraagstuk is complexer dan het lijkt, zegt hoogleraar Frits van der Meer in zijn inleiding. Er zijn verschillende groepen burgers, verschillende overheden en het vergt een gedegen analyse om te achterhalen welk vertrouwen in wie nu eventueel geschaad is. De nieuwe ‘STAD’ – editie 6 – weerspiegelt volgens hem de grote verscheidenheid. Dit is te danken aan bijdragen van de CAOP-hoogleraren, bestuurskundigen, politicologen en auteurs uit te praktijk, onder meer van instituties als SCP, ROB en WRR. ‘Ze bekijken het probleem vanuit diverse perspectieven: wat is er precies aan de hand, waar ligt het aan, moet het hersteld worden, hoe zou dat dan kunnen, ís er überhaupt wel een probleem? Het vraagt om verdieping en dat is de achtergrond van dit boek.’

Oorzaken van de deuk

Marianne van den Anker, die als ombudsvrouw van Rotterdam-Rijnmond een bijdrage in ‘STAD 2023’ heeft geschreven, polst eerst wat de zaal ziet als oorzaken van de ‘deuk’ die het vertrouwen heeft opgelopen. Genoemd worden onder andere: het implementatiemanagement voor de uitvoering van wetten en beleid, te weinig diversiteit binnen de overheid, het buitenspel zetten van burgers, maar ook het politieke primaat. Daarna is het woord aan de hoogleraren, die om beurten hun hoofdstuk toelichten, gevolgd door debat. Het programma verloopt langs twee hoofdlijnen:

1. Het vertrouwen van de burger in de overheid
2. Het functioneren van de overheid zelf (die betrouwbaar moet zijn)

Wetenschappelijk kompas

Hoogleraar Anchrit Wille trapt af. Onder de titel ‘Vertrouwen op het kompas van wetenschap’ beschrijft zij in ‘STAD 2023’ het gebruik van wetenschappelijke kennis bij de oplossing van maatschappelijke problemen. Leunen op kennis en adviezen van experts zou de legitimiteit van beleids- en besluitvorming vergroten. Maar steeds vaker worden de cijfers en onderzoeken betwist die aan het beleid ten grondslag liggen. Wetenschap en politiek raken vermengd en dan is het begrijpelijk dat burgers en belangengroepen zich ermee gaan bemoeien. Zoals de omwonenden van Tata Steel die – omdat ze menen dat informatie wordt achterhouden – zelf onderzoek naar uitstoot en lozingen willen doen en zelf een meldpunt hebben ingesteld. Of de ontevreden boeren die om dezelfde reden protesteerden bij het RIVM.

Wat te doen? Wille: ‘Het is essentieel te werken aan het verkleinen van die kloof. In zowel het kennis- als het keuzeproces bij het maken van beleid zijn representativiteit en responsiviteit van groot belang.’ Naast wetenschappelijke onderzoekers zouden meer ervaringsdeskundigen betrokken moeten worden bij het maken en uitvoeren van beleid. ‘Alleen zo kun je het vertrouwen vergroten en een solide basis leggen voor herkenbaar beleid en een duurzame overheid.’

Fortuyn-fuik

Hoogleraar Caspar van den Berg schrijft in zijn hoofdstuk dat politici en bestuurders niet opnieuw in de Fortuyn-fuik moeten zwemmen, omdat de proteststem niet voortkomt uit afkeer van democratische instituties, maar uit teleurstelling over het probleemoplossend vermogen van het bestuur. In zijn pitch vertelt hij dat het aantal stemmers op anti-gevestigde-ordepartijen steeg van 17% in 2002 tot 35% bij de laatste Provinciale Statenverkiezingen. Terwijl de waardering voor de publieke dienstverlening in Nederland toch groot is. ‘Hoe valt dat met elkaar te rijmen? Dat is een van de dingen waar we meer de vinger achter moeten krijgen.‘

Van den Berg pleit er ook voor om nieuwsfeiten beter te duiden, en steekt meteen de hand in eigen boezem. ‘We zijn hier vooral met bestuurskundigen. Als we de problemen ten aanzien van de overheid in de maatschappij zien, wat doen we daar dan mee bij het opleiden van onze studenten? Brengen we die beslagen genoeg ten ijs, ook wat betreft de juridische componenten van het openbaar bestuur? Ik denk dat we ook daarin nog stappen te maken hebben.’

Veel belangen

Tijdens het debat komt aan bod dat burgers afhaken omdat ze denken dat inspraak of bezwaar maken geen zin heeft, want de overheid honoreert dat toch niet. Iemand oppert dat veel beleid wordt gemaakt vanuit de misvatting dat elke burger het wel zal begrijpen, maar velen van hen lang niet zo digitaal of bureaucratisch vaardig zijn als verondersteld. Ook daar ligt een route naar herstel van het vertrouwen.

Frits van der Meer brengt in dat de ideeën over een betrouwbare overheid sterk verschillen voor bijvoorbeeld een boer en een klimaatactivist. De overheid moet álle groepen bedienen, vooral ook degenen die over minder vaardigheden beschikken. De invloed van social media, nepnieuws, groepen die niet in kennisinstituten geloven, politieke versnippering: volgens een ander draagt het er allemaal toe bij dat burgers gaan denken dat het loont om maar zo hard mogelijk te schreeuwen en je eigen belang naar voren te brengen. Een derde zegt: ‘Het lijkt of geen politicus of bestuurder meer een knoop durft door te hakken, alleen maar door rekening te houden met zoveel mogelijk belangen.’

Beginselen van goed bestuur

Van den Berg vindt het jammer dat de discussie zich in deze richting ontwikkelt. ‘Want je kunt natuurlijk ander beleid voorstaan, maar het zou prettig zijn om het eerst met elkaar eens te zijn over wat in elk geval procedureel de algemene beginselen van goed bestuur zijn en hoe je dat in de praktijk moet vormgeven. Beleidsinhoudelijke belangen zullen altijd variëren, maar we moeten uit morele rechtvaardigheid zorgen dat iedereen, ongeacht de beleidsuitkomsten, in die overheid een betrouwbare partij ziet.’

Wille relativeert afsluitend het aangetaste vertrouwen in de overheid. ‘Politicologen vinden dat geen probleem, want een flinke dosis scepsis is niet verkeerd. Zeker niet in een land waar coalities en compromissen onvermijdelijk zijn en politici niet al hun wensen kunnen realiseren. En zeker niet in onze politieke context, met zeer kritische stemmers die erg veranderlijk zijn en uit veel partijen kunnen kiezen. Misschien moeten we maar wennen aan een wat systematisch laag politiek vertrouwen, omdat de context met de aanwezigheid van social media heel anders is dan twintig jaar geleden.’

Ambtelijke helden

Hoogleraar Zeger van der Wal opent op scherm de tweede ronde, over het betrouwbaar functioneren van de overheid. In ‘STAD 2023’ stelt hij de thematiek van bouwen aan vertrouwen in tijden van ‘gezagsturbulentie’ aan de orde en gaat hij met name in op de vraag hoe dat politieke en bestuurlijke gezag herwonnen kan worden. In zijn pitch richt Van der Wal zich op onze ambtenarij die qua performance internationaal nog steeds hoog scoort, ondanks dat het vertrouwen in de overheid soms te wensen overlaat,. ‘Er lijkt sprake van een ‘performance perception gap’.’

Ambtenaren kregen van oudsher gezag door twee competenties, meent hij: inhoudelijke deskundigheid en het vermogen om kritisch advies te geven. Daaraan schort het nu. ‘Je ziet dat de afgelopen twintig jaar de politieke dynamiek en de manier waarop de Algemene Bestuursdienst zich heeft ontwikkeld, niet bepaald hebben bijgedragen aan waardering voor de kritische, dappere ambtenaar en ambtelijk vakmanschap.’ Daarom is er in zijn ogen grote behoefte aan ‘ambtelijke helden’. Dat heldendom moet vanuit de ambtenaren zelf komen, maar bestuurders binnen ministeries, provincies en gemeenten zouden ook meer prijs mogen stellen op kritisch en dapper gedrag. ‘Het mag wat vaker schuren, want juist de grote opgaven van deze tijd zijn gebaat bij een bepaalde ideeënstrijd.’ Hij pleit in dat opzicht ook voor een gedurfder aanname- en promotiebeleid. ‘Wil je meer schuring, probeer dan meer diverse types ambtenaren bij de overheid binnen te halen, ook middels traineeprogramma’s.’

Covid-pandemie

Een goed functionerende overheid vergroot zeker het vertrouwen, maar veel vertrouwen in de overheid zorgt er ook voor dat ze goed kán functioneren, stelt hoogleraar Tim Huijts. Hij schrijft in ‘STAD 2023’ over de gevolgen van een vertrouwenscrisis voor de kwaliteit van gezondheid en zorg. Neem de Covid-pandemie: in landen waar het vertrouwen in de overheid groot is, waren de infectiecijfers lager en vaccinatiecijfers hoger dan elders. Huijts: ‘Vertrouwen in de overheid bleek zelfs een sterkere voorspellende factor dan economische ongelijkheid of vertrouwen in de wetenschap.’ De relatie tussen een goed functionerende overheid en vertrouwen werkt dus twee kanten op.

Maar volgens Huijts moeten we vooral niet hopen dat een goed functionerende overheid vanzelf leidt tot meer vertrouwen. Het is zinvoller te mikken op overheidsinitiatieven die aan beide tegelijk werken. Zoals duidelijke communicatie, goed bereikbaar zijn voor iedereen en programma’s waarin met burgers op lokaal niveau actief wordt samengewerkt aan veerkracht, goede gezondheid, eigen regie. Hij kent genoeg voorbeelden van dat soort programma’s. ‘Het is goed dat er stappen in deze richting worden gezet, maar we moeten wel blijven volhouden. De overheid kan best nog iets minder hoog over.’

Kwetsbare groepen

Frits van der Meer gaat dieper in op punten uit zijn inleiding en zijn hoofdstuk in ‘STAD 2023’, waarin hij zich afvraagt in welke mate er een vertrouwenscrisis is, bij wie in de samenleving dat vertrouwen is verminderd en wat de belangrijkste oorzaken daarvan zijn. De hoogleraar benadrukt om vooral te kijken naar de kwetsbare groepen. ‘Als 65% tevreden is over de nationale overheid, is dus 35% ontevreden. Wie zijn dat en wat kan de overheid voor hén doen?’ Niet alleen veel lager opgeleiden zijn minder bureaucratisch competent, ook sommige hoger opgeleiden. ‘Gegeven de nog steeds toenemende complexiteit van het overheidsbedrijf en de wetgeving, zou ik zelfs zeggen dat mensen afnemend bureaucratisch competent zijn.’ Daar moet men mee rekening houden en iets aan doen.

Van der Meer pleit voor gevarieerde oplossingen. Zo zouden politiek bestuurders en ambtenaren burgers meer een luisterend oor mogen bieden, niet uitgaan van de ideale burger naar eigen beeld en gelijkenis, zich meer inleven in burgers, en empathisch handelen – ‘als publieke dienaren’ – waarbij ze ook uitleg geven wanneer dat niet kan en waarom. ‘Om dit te realiseren, moet er behoorlijk in het openbaar bestuur geïnvesteerd worden. Daar is de afgelopen twintig jaar te weinig aandacht voor geweest.’ Belangrijker dan een groter aantal ambtenaren, is dat zij over de juiste bekwaamheden en kwaliteiten beschikken. ‘Dan krijg je meer vakmanschap in huis: kennis, deskundigheid en vaardigheden. Belangrijk is ook: dit alles kost tijd. Wees daar eerlijk in.’

Woordenwolk

Het laatste onderdeel is een woordenwolk: alle aanwezigen kunnen met één woord aangeven welke conditie volgens hen nodig is om uit de vertrouwenscrisis te komen. Er verschijnen termen als ‘referendum’, ‘inhoudelijke vertegenwoordiging’, ‘loyale tegenspraak’, ‘streetwise ambtenaar’ en langetermijnvisie op bestuur’. De twee woorden die het sterkst uit de wolk naar voren komen, zijn ‘waardenpolitiek’ en ‘eigenaarschap’.

Diverse auteurs laten weten welk woord hun het meeste aanspreekt. Hoogleraar Tom van der Meer kiest voor ‘waardenpolitiek’. Hij stelt dat politiek vertrouwen in Nederland steeds meer is gaan samenhangen met stemgedrag: je hebt nu meer dan ooit partijen van vertrouwende en van wantrouwende kiezers. ‘We weten al dat wantrouwenden vaker lager opgeleid zijn, een lager inkomen hebben, minder gehoord worden, dat het beleid minder vaak in hun voordeel werkt. En dan staat hun partij meestal ook nog buiten de kabinetsformatie, wat de kloof verder vergroot. Waardenpolitiek kan daarom van betekenis zijn: wanneer de politiek er niet op gericht is om stemmen te winnen en de macht te verkrijgen op basis van vertrouwen of wantrouwen maar op basis van inhoud, heb je een uitweg.’

Tim Huijts vindt ‘eigenaarschap’ de belangrijkste conditie. ‘We zijn als burgers allemaal eigenaar van de overheid. En de overheid moet burgers helpen om te zien: wat kan ik zelf doen, hoe word ik eigenaar, hoe kan ik staan voor de dingen die ik belangrijk vind? Burgers daarin ondersteunen, dat is voor mij de kern.’

Tot slot beantwoordt Frits van der Meer de vraag van Marianne van den Anker wat we de komende periode van het CAOP kunnen verwachten. Hij mist in de wolk de conditie ‘kwaliteit van wetgeving’. ‘Terwijl die kwaliteit, met name de juridische, en de borging ervan essentieel zijn voor goed beleid. ‘Daar is te weinig aandacht voor en daar gaat het CAOP mee aan de gang.’

Bekijk hieronder het debat terug: