‘Beleids-DG zijn = papier; uitvoeringsbaas zijn = samenleving’. Zeger van der Wal, hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel, opent met de eerste van vijf stellingen. Voor het programma ‘Stand van de uitvoering’ van het ministerie van BZK interviewde hij de afgelopen maanden twintig topbestuurders van prominente uitvoeringsorganisaties over de unieke kenmerken van ‘uitvoeringsleiderschap’, het vereiste vakmanschap daarvoor en hoe zij het begrip ‘menselijke maat’ vormgeven. De stellingen zijn mede op die interviews gebaseerd. Deze eerste kreeg hij als antwoord op zijn vraag over het verschil tussen topambtenaar zijn op een departement of in een uitvoeringsorganisatie. De geïnterviewde bedoelde ermee, legt Van der Wal uit, dat een beleids-DG vooral een bewindspersoon dient en te maken heeft met de dynamiek van de Tweede Kamer, terwijl de ander dicht bij de burgers/ondernemers staat en direct in verbinding met de maatschappij.
Excellente dienstverlening
‘Policy = implementation’. Zijn tweede stelling is een gezegde in ambtelijke kringen in Singapore, een land dat bekendstaat om zijn excellente dienstverlening, waar de hoogleraar jaren gewoond en gewerkt heeft. De uitspraak toont het verschil tussen twee werelden. In ons land gaat de meeste energie, tijd en geld zitten in het beleidsproces, agendering, formulering, afstemming, waarna de uitvoeringsorganisatie zich over de uitvoering mag ontfermen. In Singapore is de implementatie niet ondergeschikt. ‘Daar vindt men: kijk meteen naar de uitvoerbaarheid bij het ontwerpen van het beleid en besteed minder tijd aan het politieke compromis daarvóór.’
Grote uitvoerders
De Belastingdienst verstuurt 800.000 brieven per dag, het UWV verzorgt jaarlijks een paar miljard ‘uitkeringsbewegingen’. ‘Daarop de menselijke maat toepassen, terwijl je ook nog eens veruit de meeste gevallen zo gelijk mogelijk wilt behandelen, is best lastig’, zegt Van der Wal. Vandaar zijn derde stelling: ‘De menselijke maat verhoudt zich niet altijd goed tot de meeste activiteiten van grote uitvoerders’. Alle geïnterviewden onderschrijven het belang van maatwerk in contingente gevallen, hoorde hij, maar de bulk van het werk is gestandaardiseerd en geautomatiseerd, en daarin kan het simpelweg niet. ‘Ook zou je voor het gespecialiseerde maatwerk andere mensen moeten inzetten en processen inrichten.’
Specifieke training
Topbestuurders vertelden Van der Wal ook dat er meer aandacht zou mogen zijn voor de specifieke opleiding, training en ontwikkeling van competenties die horen bij uitvoeringsleiderschap, met name binnen de Algemene Bestuursdienst. Volgens hen is de uitvoering immers prachtig werk dicht bij de burger, en veel mensen baseren hun mate van vertrouwen in de overheid juist op het directe contact met de uitvoerders. Stelling 4 luidt daarom: ‘In loopbaanbeleid en training binnen de ABD verdient de uitvoering een prominentere plek’.
Dat brengt hem meteen bij zijn laatste stelling: ‘Politici worden vaak afgerekend op uitvoeringsproblematiek maar re(a)geren daar niet op’. De aandacht in politiek Den Haag en de media gaat vaak uit naar onderlinge ruzies, schandaaltjes en gekissebis, terwijl politieke partijen – zie de laatste Provinciale Statenverkiezingen – worden afgerekend op het al dan niet kunnen oplossen van praktische problemen. Die paradox is het volgens Van der Wal waard om onder de aandacht te brengen.
Het nieuwe normaal
Sinds de toeslagenaffaire en andere kwesties met dezelfde dynamiek vinden velen dat ‘maatwerk’ en ‘de menselijke maat’ – door elkaar gebruikt – eigenlijk het nieuwe normaal zouden moeten zijn, zegt collega-hoogleraar Caspar van den Berg van de Leerstoel Transities in de publieke sector. ‘Het lijkt alsof we geen toepassing van generieke regels willen en geen overheid die handelt zonder aanziens des persoons. Niet alleen omdat dat ongewenst inefficiënt zou zijn, maar vooral ook omdat daar sociale onrechtvaardigheid uit spreekt.’ Hijzelf maakt het volgende onderscheid: bij de menselijke maat gaat het over de te grote schaal van organisaties, zoals onderwijs- en zorginstellingen, waar niemand meer als een persoon wordt gezien en zich mee kan identificeren. Maatwerk ziet hij als het tegenovergestelde van standaardwerk, waarbij je in uitzonderingsgevallen ruimte laat om anders te oordelen dan de generieke regel voorschrijft. ‘Maar in de literatuur wordt maatwerk ook gebruikt voor het à priori alles bezien en behandelen als een eigen, individueel geval.’
Maatwerk als standaard
Hij vertelt over het rapport ‘Maatwerk als standaard’ van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), waaraan hij heeft meegewerkt. Daarin beschrijven de auteurs dilemma’s en dynamieken in maatwerk aan de hand van de verschillende actoren die ermee te maken hebben. Allereerst de burgers en ondernemers. Voor hen is het de vraag of maatwerk als nieuwe standaard tot betere resultaten leidt. Van den Berg: ‘Het is natuurlijk wel de assumptie: dat persoonlijke omstandigheden meegewogen worden en over niemand te hard en snel geoordeeld wordt waardoor hij of zij in de problemen komt. Maar het kan ook een gevoel van ongelijke behandeling oproepen.’
Professionele autonomie
De uitvoeringsambtenaren lijkt maatwerk enerzijds veel vrijheid te geven, professionele autonomie, discretionaire ruimte. Maar anderzijds: hoeveel tijd krijgen zij daarvoor, hoe goed zijn zij daarvoor toegerust, welke inhoudelijke en morele bagage moet iemand daarvoor hebben? Bovendien is er verschil tussen ambtenaren die standaardgevallen afhandelen en ambtenaren die zich in persoonlijke omstandigheden en de kern van de zaak moeten verdiepen.
Managers en bestuurders
Over het dilemma van managers en maatwerk zegt Van den Berg: ‘Hoe zorg je als leidinggevende dat je nog een idee hebt van wat er gebeurt in jouw team of afdeling? Een oplossing die in de rede ligt, is met elkaar gedetailleerde afwegingskaders maken, bijna protocollen. Maar hoe zorg je er dan voor dat je wegblijft van het woud van regels?’
En over bestuurders: ‘Zij krijgen mogelijk te maken met een organisatie waar een woud van accumulatieve beleidsregels en dergelijk ontstaat. Hoe kunnen zij hun organisatie dan slagvaardig op koers krijgen en daarover verantwoording afleggen?’
Minder regeldruk
Is versimpeling van wet- en regelgeving niet beter dan steeds beleid erbij?, vraagt Van der Wal. Van den Berg vindt het een sympathieke gedachte, maar acht deze onuitvoerbaar. Hij verwacht ook niet dat het voor de individuele burger veel zal uitmaken, omdat de kans bestaat dat er dan elke vier jaar iets verandert. ‘We proberen al decennialang de regeldruk naar beneden te halen, maar de praktijk blijkt weerbarstig. Ondertussen laat de Tweede Kamer voor alles wat zich in de maatschappij voordoet, die regelreflex de vrije loop door een aversie voor fouten en risico’s. Daarom denk ik dat je hiervoor in de eerste plaats bij de Kamer en het parlement moet zijn’, zegt hij. ‘Dat we nu dat idee van maatwerk omarmen, betekent niet dat de onderliggende oorzaken voor die aversie opeens weg zijn.’
Juridische achtergrond
Een van de pakweg zeventig kijkers, een gemeenteambtenaar met juridische achtergrond, noemt het een zorgelijke trend dat leidinggevenden sinds een jaar of tien niet meer juridisch worden opgeleid vanwege gemeentelijke bezuinigingen. Dat bemoeilijkt het verlenen van maatwerk. ‘Het gereedschap van een ambtenaar zijn wetten, dus die moet je goed kennen, wil je creatief kunnen zijn binnen de lijntjes.’ Van den Berg deelt haar observatie. ‘Je kunt pas verantwoord afwijken van de regel als je de bedoeling, betekenis en reikwijdte ervan doorgrondt. Dus daar zie ik een valkuil.’ Het probleem is misschien nog fundamenteler, vult Van der Wal aan: ‘Binnen bestuursopleidingen op bachelor- en masterniveau, maar ook het trainingsaanbod van ABD, NSOB, Nyenrode lijkt het juridische een beetje ondergesneeuwd.’ Tijd om het tij te keren.
Competentieontwikkeling
Hoe denken de hoogleraren over de één-loketfunctie?, vraagt een andere kijker. Van der Wal wijst op de vele bestuurslagen en verkokering binnen overheden. ‘Toch ben ik de afgelopen jaren steeds minder gaan geloven in wat ‘structuuroplossingen’ heten. Ik denk dat we veel meer ambtenaren in hun kracht moeten zetten en opleiden om ontkokerd, integraal, multisectoraal aan de slag te gaan, ook in samenwerking met het bedrijfsleven en middenveld, en hen de ruimte te geven soms buiten de lijntjes te kleuren als ze de burger en ondernemer daarmee beter kunnen helpen.’ Ook de verplaatsing van de focus van Rijk naar gemeente als het om de uitvoering gaat, komt ter sprake. Daarvoor is extra opleiding van ambtenaren eveneens noodzakelijk, meent Van der Wal. ‘Het wordt weleens onderschat dat je niet zomaar taken kunt overhevelen zonder dat je mensen eerst goed aan competentieontwikkeling laat doen.’
Startsein
Maatwerk is makkelijker gezegd dan gedaan, voegt Van den Berg toe. Uitvoeringsorganisaties moeten niet alleen de vraag beantwoorden: is maatwerk de uitzondering op de regel of verschuif je de standaard naar maatwerk? Maar ook vragen als: Wie gaat daar dan over, de ambtenaar aan het loket of iemand op hoger niveau? Onder welke omstandigheden lever je maatwerk? In welke gevallen en op welke manier? ‘Je kunt ook de varianten hebben dat óf iedereen maatwerk mag leveren óf dat het in bulkwerk wordt gesignaleerd en dan naar een specifieke afdeling gaat. Als het Rijk zegt ‘wij willen de burger maatwerk via de gemeente gaan geven’, is dat het startsein, niet het eindpunt.’
Optimum
Gelijke gevallen gelijk behandelen, ongelijke gevallen ongelijk behandelen. Het interessante aan de huidige discussie over maatwerk is volgens Van der Wal dat we gaan doen of er steeds meer ongelijke gevallen zijn. ‘Dat heeft te maken met de hyperindividualisering en heel assertieve stakeholders’, zegt hij. ‘Als iedereen zichzelf een ongelijk geval vindt, wordt dat adagium opeens wel heel problematisch.’ ‘Het is tegenwoordig bijna beledigend als je deel uitmaakt van die 80% bulk’, meent Van den Berg. ‘Maar het spectrum van maatwerk opgaan is denk ik zowel organisationeel als in termen van kwaliteit en rechtvaardigheid moeilijk. De hoofdvraag is dan: waar is het optimum tussen standaard en maatwerk dat we met z’n allen zo graag willen hebben?’
