Demissionaire ministers positief over borging kwaliteit en continuïteit onderwijs

In de jaarlijkse kamerbrief wordt terugkeken op de ontwikkelingen die er zijn geweest met betrekking tot de onderwijsarbeidsmarkt en het lerarenbeleid. De demissionaire ministers openen de brief positief: ‘We zijn onder de indruk van, en dankbaar voor, de inzet en flexibiliteit van  leraren, schoolleiders en ondersteunend personeel om de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs zoveel mogelijk te borgen.’

De kamerbrief gaat dieper in de resultaten van investeringen in het onderwijs en verschillende initiatieven die onder andere het lerarentekort verminderen, de kwaliteit van het onderwijs verbeteren en de uitstroom aan leraren tegen gaat.

Resultaten van investering in het onderwijs

Het kabinet heeft het afgelopen jaar € 1,3 miljard structureel en € 360 miljoen incidenteel geïnvesteerd in het verbeteren van de salarissen in het onderwijs en in de mensen die in het onderwijs werken. Daarmee is – volgens de bewindslieden – p de werkdruk verlaagd, zij-instroom gestimuleerd en de halvering van het collegegeld voor de lerarenopleiding gerealiseerd. Dat heeft het volgende opgeleverd:

• De instroom van de pabo kende de afgelopen jaren een stijgende lijn, van ruim 5.100 eerstejaars studenten in 2015/16 naar ruim 7.300 in 2019/20 en naar ruim 9.600 in 2020/2021. Voor het huidige studiejaar blijkt uit de voorlopige instroomaantallen dat de instroom voor 2021/2022 gedaald is naar ruim 7.700 studenten.
• In 2021 zijn 1.891 subsidies toegekend aan zij-instromers. Ook daar is groei te zien: in 2017 werden er 495 subsidies toegekend.
• In 2021 zijn 374 subsidies ingediend voor de opleiding van onderwijsassistent en -ondersteuner. Er was plek voor 200, waardoor er 174 aanvragen zijn doorgeschoven. Daarnaast is het budget van de regeling verhoogd, zodat er in 2021 en 2022 in totaal 600 onderwijsassistenten met subsidie de opleiding tot leraar kunnen volgen.
• Het Participatiefonds heeft sinds 2018 3.242 werkhervatting vanuit de WW gerealiseerd.
• Tussen 2017 en 2020 is de formatie onderwijsgevend personeel in het po per saldo met 1.100 fte toegenomen en het onderwijsondersteunend personeel met 6.600 fte toegenomen.

CAOP-onderzoeker Ruud van der Aa over de investeringen in het onderwijs: ‘De toegenomen instroom op de pabo was hoopvol wat betreft de lerarentekorten. Jammer dat dat nu niet lijkt door te zetten. Dit laat zien hoe kwetsbaar de arbeidsmarkt voor leraren is. Tegelijkertijd is het positief dat ook via andere kanalen gekwalificeerd personeel de sector instromen, zoals zij-instromers en onderwijsassistenten.’ CAOP-directeur Patrick Banis vult aan: ‘Je ziet dat het belangrijk is om op meer paarden te wedden dan alleen de pabo’s. Het toenemende aanbod van gekwalificeerde onderwijsassistenten biedt de scholen bovendien mogelijkheid om het onderwijs anders te gaan organiseren. Voor de langere termijn, met structurele tekorten in de gehele arbeidsmarkt, is het onvermijdelijk om daar krachtig op in te zetten.’

Vier thema’s

Om het jaar goed langs de meetlat te kunnen leggen, hebben de demissionaire ministers vier thema’s uitgelicht:

• Kwantitatieve ontwikkelingen onderwijsarbeidsmarkt
• Aanpak van de tekorten
• Op weg naar een duurzame aanpak onderwijsarbeidsmarkt
• Lerarenopleidingen

Kwantitatieve ontwikkelingen onderwijsarbeidsmarkt

Met een nieuwe meetmethode heeft het kabinet de actuele personeelstekorten in het po in kaart gebracht. Een greep uit de resultaten:

• Er is naar schatting een tekort van 6.800 fte aan leraren.
• Er is een tekort aan langdurige vervangers van 2.300 fte.
• In totaal komt het lerarentekort uit op 9.100 fte.
• In veel gevallen worden tekorten op dit moment ingevuld met onbevoegd personeel of het samenvoegen van klassen.
• Het tekort in de G5-steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Almere) ligt hoger dan daarbuiten (14,3% versus 8%).
• Tekorten op scholen met veel leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden zijn vaak groter.
• De regionale verschillen zijn groot.

Ruud van der Aa is blij met de nieuwe meetmethode: ‘Eindelijk  is er nu actuele informatie over de feitelijke personeelstekorten in het primair onderwijs. Daar heeft het te lang aan ontbroken, waardoor er tussen beleid en praktijk vaak geen onderbouwde discussie over de tekorten kon plaatsvinden, behalve op basis van incidenten die in de media breed werden uitgemeten. Nog belangrijker is het dat naast de openstaande vacatures tevens is gekeken naar de verborgen vacatures, waarvoor de scholen noodgedwongen houtje-touwtje-oplossingen hebben gekozen. De continuïteit van het onderwijs krijgt daarbij voorrang boven de kwaliteit. Op de lange termijn is dat funest, zeker als je weet dat het vooral leerlingen op achterstandsscholen zijn die hiermee te maken krijgen. Dat zien wij ook terug in ons onderzoek dat wij hebben uitgevoerd naar lerarentekorten in Den Haag, waarvan een dezer dagen het eindrapport verschijnt.’

Ook in het vo zijn er veel tekorten. De komende jaren wordt een toenemend tekort aan eerste- en tweedegraadsleraren verwacht. De verwachting is dat over vijf jaar het tekort is opgelopen tot 2.600 fte in het vo. Deze tekorten komen vooral voor bij de zogenoemde tekortvakken.

Het onderzoeksteam van het CAOP heeft ook onderzoek gedaan naar tekortvakken in het vo, geeft Van der Aa aan: ‘Onderzoek van het CAOP naar tekortvakken in het vo laat zien dat de arbeidsmarktdynamiek van de tekortvakken anders is dan in het po. Er is niet een enkele oorzaak aan te wijzen voor (het ontstaan van) de lerarentekorten bij de tekortvakken. Over het algemeen zien we dat er bij de (moderne vreemde) talen met name knelpunten zijn in de toeleiding naar het beroep, en meer specifiek in de fase voorafgaand aan de lerarenopleiding, opleidingsmogelijkheden en lerarenopleiding zelf. Ook bij de bètavakken zien we knelpunten in de toeleiding naar het beroep, maar speelt – meer dan bij de talen – ook de concurrentie met de marktsector een rol.’

Vanuit het mbo is er een positief beeld wat betreft tekorten. Over de gehele linie kan het mbo voorzien in voldoende docenten. De verwachting is dat in 2022 de vraag naar mbo-docenten zijn piek bereikt, waarna de jaren die volgen een constante lagere vraag naar docenten wordt verwacht. Dit komt door pensionering van docenten en een verwachte daling van het aantal studenten de komende 10 jaar. Er worden wel tekorten verwacht voor dezelfde tekortvakken als in het vo geldt en daarnaast ook voor specialistische technische vakken.

Van der Aa plaatst hierbij nog een kanttekening: ‘Vanwege het meer open karakter van de arbeidsmarkt voor het mbo blijft het lastig om de spanning op de arbeidsmarkt nauwkeurig in beeld te brengen. Veel zal afhangen van de economische ontwikkelingen en de animo onder werkenden buiten het onderwijs om in het mbo aan de slag te gaan.’ Banis vult aan: ‘Voor een gezonde evenwichtige personeelsvoorziening is het essentieel dat de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt in een breed economisch perspectief worden bezien. Naast het onderwijs heeft vrijwel elke sector met grote personeelstekorten te maken, zowel in de publieke sectoren als daarbuiten. Dat vraagt om een Deltaplan voor de arbeidsmarkt met oog voor adequate personeelsvoorziening op de langere termijn, niet alleen in het onderwijs, maar ook in de zorg, de politie, defensie, de industrie, logistiek, etc. Ook een langetermijnperspectief op de effecten van de coronapandemie zou hierin betrokken kunnen worden.’

Aanpak van de tekorten

In de kamerbrief valt verder te lezen dat in 2020 besloten was om de aanpak van het lerarentekort in de G5 voor het po te intensiveren, waarbij het doel was om de kwaliteit, kansengelijkheid en continuïteit van het onderwijs zoveel mogelijk te borgen. Uit zelfevaluaties van de G5 blijkt dat schoolbesturen steeds vaker samen zij-instromers en onderwijsassistenten werven, opleiden en begeleiden. Daarnaast hebben de steden binnen de G5 solidariteitsafspraken gemaakt om concurrentie tussen scholen te voorkomen, tekorten gelijkmatiger te verdelen en te werken aan kansengelijkheid. De uitwisseling van ervaringen leidt tot verbetering van de aanpak.

In het vo zijn er specifieke maatregelen voor de tekortvakken. Zo wordt er bijvoorbeeld geëxperimenteerd met een bezettingsonafhankelijk onderwijsaanbod voor het vak informatica en wordt er gewerkt aan een verbetering van de opleidingsinfrastructuur. Een ander voorbeeld: voor Duits is een informatieloket opgezet voor potentiële zij-instromers en moedertaalsprekers.

De demissionaire ministers zien kansen om de tekorten in het onderwijs deels op te lossen door de deeltijdfactor te vergroten. Met een aantal pilots is daar een eerste aanzet toe gedaan. Zo blijkt dat een deel van het onderwijspersoneel gestimuleerd kan worden om meer te gaan werken. Meer flexibiliteit in werktijden of inhoud van het werk is dan wel een voorwaarde.

Banis geeft aan dat er veel initiatieven zijn om het personeelstekort in het onderwijs aan te pakken: ‘Het structurele karakter van de personeelstekorten laat zien dat ondanks de vele inspanningen die door alle partijen worden geleverd, het om een hardnekkig probleem gaat. Er wordt aan vele knoppen tegelijk gedraaid: van werkdrukmiddelen, salarisverhoging, begeleiding van starters, zij-instroom tot reclamecampagnes voor het werken in het onderwijs. Als CAOP ondersteunen wij regionale initiatieven waarin schoolbesturen samenwerken om de problemen gezamenlijk aan te pakken. Samenwerking in plaats van onderlinge concurrentie biedt in veel opzichten een strategisch voordeel, bijvoorbeeld in de samenwerking met lerarenopleidingen of wervingsacties.’

Van der Aa is kritisch op goed bedoelde initiatieven: ‘Door de vele initiatievenen en maatregelen is het lastig om te zeggen welke daarvan effectief zijn. Je kan hooguit constateren dat er vooruitgang wordt geboekt op verschillende thema’s van het arbeidsmarktbeleid. Het heeft er ook mee te maken dat op voorhand vaak niet goed duidelijk is welke beleidstheorie er onder de genomen maatregelen zit.’

Op weg naar een duurzame aanpak onderwijsarbeidsmarkt

Samen met de sector- en vakorganisaties hebben de demissionaire ministers langs drie lijnen gewerkt aan een duurzame onderwijsarbeidsmarkt:

• Beroepsbeeld; vakorganisaties brengen in kaart wat het beroep van leraar betekent en welke loopbaanpaden. Dit vormt de basis voor de lerarenopleidingen en de maatschappelijke opdracht. In 2022 moet dit beeld compleet zijn.
• Regionale aanpak; omdat de tekorten het individuele niveau van besturen overstijgt, de onderwijsarbeidsmarkt in hoge mate regionaal functioneert en er verschillen zijn tussen regio’s wordt het breed gedragen om knelpunten op de onderwijsarbeidsmarkt regionaal aan te pakken. Er zijn momenteel verschillende regionale initiatieven, zoals de Regionale Aanpak Personeelstekorten (RAP) en Samen opleiden en professionaliseren (SO&P).
• Landelijke regie.

Schoolbesturen zijn aan zet, vindt Banis: ‘Feit blijft dat de verantwoordelijkheid voor een goede personeelsvoorziening in het onderwijs in eerste instantie bij de schoolbesturen ligt. Daarvoor is regionale samenwerking juist zo belangrijk. Tegelijkertijd hebben de personeelstekorten in het onderwijs ook te maken met vragen over het bevoegdhedenstelsel en de nog altijd gesloten arbeidsmarkt die daarvan het gevolg is. Dat maakt een duurzame oplossingen van de problemen ingewikkeld.’ Van der Aa vindt dat er het een en ander nog ontbreekt: ‘Vanuit de verschillende verantwoordelijkheden op de arbeidsmarkt is het wenselijk dat er een duidelijke sturingsfilosofie is hoe de tekorten aan te pakken. De stelselverantwoordelijkheid van de ministers en de bestuurlijke autonomie van de scholen staan vaak op gespannen voet met elkaar. Dat maakt het ook lastig om de sturingsmechanismes te ontrafelen en gericht te onderzoeken.’

Lerarenopleidingen

Een aantal initiatieven rondom lerarenopleidingen zijn onder de loep genomen in de kamerbrief:

• SO&P; de ambitie is 100% van de voltijdstudenten die voor 2030 starten aan een lerarenopleiding op te leiden volgens dit concept. Dit jaar zijn weer 7 nieuwe aspirant-opleidingsscholen gestart.
• Resultaten Bestuursakkoord flexibilsering; alle tweedegraadslerarenopleidingen en zeven PABO’s startten in november 2021 met pilots, waarin zij het nieuwe beleid testen voor het omgaan meer eerder verworven competenties (EVC) en het kader voor startassessments. De hbo- en wo-lerarenopleidingen hebben regionale allianties gevormd om de samenwerking tussen de opleidingen te verbeteren. De wervingsactiviteiten voor de academische zij-instroomtrajecten voor po zijn gestart in een samenwerking van hogescholen en universiteiten.
• Onderzoek studiesucces tweedegraads lerarenopleidingen; er is vastgesteld dat er meerdere oorzaken zijn voor de voortijdige uitval, zoals de zwaarte van de opleiding en de manier waarop de opleiding is vormgegeven.
• Wetsvoorstel inbedding educatieve module; dit is nu nog een experiment waarin de toegankelijkheid van opleidingsroutes wordt vergroot voor mensen die al een vakinhoudelijk ho-opleidingen hebben afgerond en leraar willen worden in een verwant schoolvak.
• Aantrekkelijke en toegankelijke PABO; er wordt geëxperimenteerd met het verlengen van de periode waarin kan worden voldaan aan toelatingseisen, er wordt aandacht besteed aan de doorstroom vanuit het mbo door het keuzedeel PABO in het mbo te versterken en er wordt een educatief praktijkgericht vak voor het vo ontwikkeld waarmee scholieren kennis kunnen maken met het lerarenvak.

Vanuit onderzoeksoogpunt is het lastig als er veel initiatieven tegelijk worden genomen, geeft Van der Aa aan: ‘De meeste initiatieven die zijn ingezet, worden gemonitord. Dat is een goeie zaak. Zo kan na verloop van tijd de balans worden opgemaakt. Hoewel ook dan nog steeds geldt dat er meerdere maatregelen tegelijkertijd zijn genomen, vaak gericht op verschillende doelgroepen. Het is belangrijk de ogen op de bal te houden. Wat levert het uiteindelijk extra op, in de zin van meer gediplomeerde leraren die daadwerkelijk aan de slag gaan in het onderwijs, en daarmee een bijdrage leveren aan het verminderen van het lerarentekort?’

Ontwikkeling van deltaplan

Volgens CAOP-directeur Patrick Banis bestaan er geen makkelijke oplossingen voor het arbeidsmarkttekort. Maar er is wel actie nodig: ‘Ik zou de nieuwe minister oproepen om samen met de sector een deltaplan te ontwikkelen en vooral uit te gaan voeren. Het is echt alle hens aan dek voor de toekomst van onze kinderen.’