Bouwen aan vertrouwen in de context van gezagsturbulentie

De webinar kon vanwege coronamaatregelen deze keer niet in de studio van het CAOP plaatsvinden. Via Microsoft Teams ontstond desalniettemin een levendige discussie. Zeger van der Wal had voor de webinar twee gasten uitgenodigd: Pierre Heijnen, toezichthouder bij Amare en voormalig wethouder en Kamerlid, en Anne Mieke Zwaneveld, gemeentelijk ombudsman Rotterdam. Als basis van de webinar geldt de paper van Van der Wal, waarin hij zijn visie heeft uitgediept.

‘Vertrouwen in overheid daalt.’ ‘Steeds minder burgers geïnteresseerd in politiek.’ ‘Het gezag erodeert.’ Van der Wal leest dergelijke berichten de laatste jaren steeds vaker, maar volgens hem zijn ze niet waar. ‘Ik zie juist nieuwe typen politieke bewegingen, al dan niet populistisch, met leiders die zich als een actiegroep op specifieke issues richten. Hen wordt juist snel veel gezag gegund en verleend – dat ze soms even snel weer kwijtraken, omdat ze de verwachtingen niet kunnen waarmaken. Deze ontwikkeling is anders dan de protesten en rellen in de jaren 60 en 70. Die waren vanuit overtuiging en ideologie: je was socialist, communist, kapitalist. Nu zijn ze meer fluïde, mensen wisselen makkelijk tussen partijen, personen, stromingen. Het is de hedendaagse politieke dynamiek, en zeker niet alleen in Nederland.’

Gezagsturbulentie komt voor op allerlei niveaus

Zorgelijker vindt hij de grote assertiviteit van burgers, vooral geuit via sociale media. De expertise van instituties en ervaren ambtenaren wordt gehekeld, de autoriteit van de wetenschap betwijfeld. In het bijzonder de medische, getuige de coronacrisis. ‘Sommigen kennen meer gezag toe aan een dansleraar die ooit een promotietraject heeft geprobeerd dan aan gewaardeerde medische wetenschappers van een gezaghebbend instituut.’ Van der Wal constateert gezagsturbulentie op allerlei niveaus, ook binnen organisaties. ‘De nieuwe generatie mondige, hoogopgeleide kenniswerkers accepteert niet meer automatisch het gezag van hun manager. Ook dat moet deze eerst verdienen. Ik zie het bij mijn studenten: ze willen geraakt worden, meegenomen door een leidinggevende met een inspirerend verhaal.’

Regelingen samenstellen samen met eindgebruikers

Hoe kunnen bestuurders, ambtenaren en werkgevers deze gezagsturbulentie tussen overheid en samenleving en binnen organisaties matigen, vraagt Van der Wal zich af. ‘Belangrijk in de relatie overheid-burgers is om die laatsten te betrekken bij het maken, formuleren en ontwerpen van beleid en diensten. Neem de Toeslagenaffaire: als al die regelingen samen met eindgebruikers waren ontworpen, was er nooit zo’n ingewikkeld stelsel uitgekomen.’ Versimpeling zal vaak tot betere resultaten leiden. Met moderne technieken, zoals design thinking, moet dat mogelijk zijn, meent hij. ‘Ik hoop dat het nieuwe kabinet meer prioriteit geeft aan een pragmatische uitvoering dan aan een ingewikkelde, op compromissen gestoelde beleidsformulering.’

Binnen organisaties moeten leidinggevenden laten zien dat managers nodig zijn en kunnen beschermen tegen de druk van de buitenwereld, maar anderzijds ook luisteren naar kritische nieuwkomers. Kenniswerkers moeten op hun beurt beseffen dat enige bureaucratie erbij hoort en procedures zich niet voor niets in de loop van decennia hebben ontwikkeld. ‘Kortom, werken aan wederzijdse appreciatie en respect.’

Burgers zijn niet bureaucratisch geïnteresseerd en vaardig

Zwaneveld is het grotendeels eens met de oplossingsrichting van Van der Wal, maar wijst erop dat veel burgers niet bureaucratisch geïnteresseerd noch vaardig zijn. Ze ziet niet voor zich hoe je ontwerpers van wet- en regelgeving kunt afhouden van finetuning om recht te doen ‘tot op het allerindividueelste niveau’. De hoogleraar verwijst naar Singapore, bekend om zijn excellente overheidsdienstverlening, waar 80 tot 90% van de energie en het budget in de uitvoering wordt gestoken in plaats van in het voortraject. Volgens Heijnen is burgerparticipatie maar een deel van de oplossing vanwege de beperkte deelname: ‘Met design thinking hoef ik in Den Haag Zuidwest niet aan te komen.’ Wel vindt ook hij dat het resultaat telt: ‘Herstel van vertrouwen begint bij een goed product leveren!’

Met de stelling ‘Hoe meer transparantie, hoe minder legitimiteit van overheidshandelen’ is 66% van de kijkers het oneens. Van der Wal stelt dat meer transparantie eerder tot minder legitimiteit leidt, omdat zichtbaar wordt dat ook ambtenaren weleens iets niet weten of verkeerd doen. Volgens Zwaneveld zet ‘procedurele rechtvaardiging’ meer zoden aan de dijk: ‘Mensen willen gewoon weten waarom welke beslissing is genomen en dat fatsoenlijk uitgelegd krijgen.’ Een kijkersvraag brengt het gesprek op tegenspraak. ‘Kritische bevraging en basaal wantrouwen is altijd goed’, zegt Heijnen, ‘zolang het maar niet omslaat in twijfel aan de juiste intenties, zoals je nu vaak ziet.’ Een reactie in de chat: ‘Tegenspraak is alleen gezond als het van zinnige personen komt.’

Fundamentele bestaansonzekerheid onder grote groep mensen

De belangrijkste oorzaken van het afgenomen vertrouwen in de overheid zijn de inhoud van het beleid en maatschappelijke ontwikkelingen, analyseert Heijnen. In zijn visie zijn we in enkele decennia van een hiërarchische naar een horizontale samenleving gegaan, van een gesloten naar een globale maatschappij, van een solidaire gemeenschap naar ieder voor zich, en van een offline naar een online wereld. ‘Een grote groep mensen, ook middelbaar opgeleiden, voelt op basis van deze ontwikkelingen een fundamentele bestaansonzekerheid.’

Wat kan de overheid doen om die onzekerheid weg te nemen? Als eerste oplossing noemt Heijnen dat ze weer het schild voor de zwakkeren en kwetsbaren moet worden. Ten tweede moet ze grenzen stellen aan de globalisering en marktwerking. ‘Goed dat er nu in Europees verband wordt gewerkt aan arbeidsvoorwaarden waaraan alle werkgevers moeten gaan voldoen.’ Ten derde moet de overheid aansluiten op tal van initiatieven in de samenleving. ‘Traditionele verenigingen, maar ook broodfondsen, energie- en landbouwcorporaties, samenwerking op het gebied van zorg, wonen, klimaat, sport. Ook de Voedselbank, het Vadercentrum en de gezamenlijke moestuin horen daarbij. Onder burgers is een grote vitaliteit om nieuwe gemeenschappen en collectiviteiten op te bouwen.’

Tot slot formuleert hij vier essentiële aandachtspunten:

1. De overheid moet zich niet concentreren op processen, maar op de inhoud van beleid.
2. De publieke dienstverlening moet toegankelijker worden: mensen willen iemand één-op-één spreken om hun onzekerheid weg te nemen.
3. Ambtenaren moeten discretionaire ruimte krijgen.
4. Burgerschap: de overheid moet stimuleren dat mensen weer kennis van de rechtsstaat en instituties van onze democratie krijgen bijgebracht.

‘Op drie van de vier punten zie ik goede voornemens en impulsen in het nieuwe regeerakkoord. Alleen op de inhoud ben ik nog niet gerust’, aldus Heijnen.

Iedereen gelijk behandelen

Zwaneveld is het eens met de effecten die Heijnen beoogt, maar denkt niet dat die bereikbaar zijn via collectiviteit. ‘Je doet onrecht aan het idee dat iedereen als individu gezien wil worden. Daar moet de overheid meer bij aansluiten, door maatwerk te leveren.’ Te beginnen door eens te vragen hóé burgers willen meedoen, voegt ze toe, bijvoorbeeld via consultatiebureaus en scholen. ‘Want het begint bij de kinderen.’ Maatwerk oké, maar dat brengt risico’s met zich mee, want de overheid wil iedereen gelijk behandelen, stelt Van der Wal. ‘Ik denk dat het waardevol is om te bedenken hoe je een sterke overheid creëert, die weet wanneer ze de regie moet nemen, zoals aan het begin van de COVID-crisis, en wanneer ze een stapje terug moet doen. Daar past een gedifferentieerde gereedschapskist voor ambtenaren bij.’ ‘We moeten de verwachtingen van wat de overheid kan niet te groot maken’, klinkt het in de chat. Van de kijkers is 63% het oneens met de stelling dat alleen het resultaat van beleid en niet de kwaliteit van het beleidsproces tot herstel van vertrouwen leidt. Een schijntegenstelling, zegt Heijnen, want zonder goed proces geen resultaat.

Controle versus vertrouwen

Zwaneveld gaat in op de verhouding tussen controle en vertrouwen. Idealiter is die 50-50, aldus de stelling, maar daar is ze het niet mee eens, evenals 45% van de kijkers, tegenover 26% die er wel mee instemt. Ze spreekt van een ‘delicate balans’, want de overheid wil dat iedere burger krijgt waar hij of zij recht op heeft, maar geen willekeur, precedentwerking, cliëntelisme of bevoordeling. ‘Ik ben voorstander van een ‘high trust high penalty’-samenleving: we vertrouwen mensen tot het tegendeel bewezen is. Maar de overheid is erg ingericht op controle gebaseerd op wantrouwen. Kijk naar het Inlichtingenbureau, waar alle instanties verplicht zijn informatie aan te leveren over inkomens, uitkeringen, bezit. Zo brengt de overheid zaken in kaart tot bijna achter de voordeur. Niet zij aan zij met de burger, maar vanuit een negatieve grondhouding.’

Vervolgens neemt de ombudsman een waslijst aan kwesties door die het vertrouwen van burgers in de overheid hebben geschaad. Daaronder de Toeslagenaffaire, de schade in Groningen, het zwalkende coronabeleid, de recordlange kabinetsformatie, de wooncrisis, het ‘spieken in moskeeën’ en onaanvaardbare wachttijden bij de jeugd-GGZ. Ze besluit met: ‘Waarom zou jij de overheid vertrouwen als uit alles blijkt dat de overheid jou niet vertrouwt?’’

Ook de meeste ambtenaren deugen

‘Is er nog positief nieuws te melden?’, luidt een chatvraag. Van der Wal vindt van wel: ‘Er valt niets op de lijst af te dingen, maar vergeet niet dat in Nederland ook veel goed gaat, zoals € 12 miljard aan uitkeringen verstrekken per jaar. Van wat de Belastingdienst en UWV doen, gaat ruim 98% goed, een score die veel grote ondernemingen niet halen. Nederland staat al decennialang in de top 10 van internationale ranglijsten van goed bestuur, integriteit, innovatie, gezondheid, ondernemerschap, noem maar op.’ Zwaneveld weet dat: ‘Zeker, wat goed gaat moet ook aandacht krijgen. Maar ik kijk eerst naar wat verbeterd kan worden om de pijn van individuele inwoners zichtbaar te maken, vervolgens naar handelingsperspectief hoe het beter kan en dan naar welke best practices daarbij horen.’ Heijnen vermoedt dat er minder zou misgaan als ambtenaren meer ruimte zouden krijgen en niet afgerekend zouden worden op targets en andere elementen uit de bedrijfsvoering. Een kijker merkt op: ‘Het goede nieuws is dat we het normaal vinden als het goed gaat wat de overheid doet.’ Zwaneveld: ‘Niet alleen de meeste mensen deugen, ook de meeste ambtenaren. Ik ben er nog nooit een tegengekomen die van plan was de burger het leven zuur te maken.’

Webinars Bouwen aan vertrouwen

Op donderdag 17 maart is de volgende webinar uit de reeks Bouwen aan vertrouwen. Deze keer zullen hoogleraren Anchrit Wille en Caspar van den Berg van de nieuwe leerstoel Transities in de publieke sector hun visie geven op het herstellen van het vertrouwen tussen overheid en burger. Met onderstaande knop kun je je aanmelden.