‘Ambtelijke Helden Gezocht’ is ook de titel van een essay dat hoogleraar Zeger van der Wal van de leerstoel heeft geschreven. Hij had daartoe twee drijfveren, zegt hij. ‘Ten eerste maak ik mij als bestuurskundige én burger oprecht zorgen over de staat van het openbaar bestuur, het verminderde vertrouwen in de overheid en haar onvermogen om in de grote opgaven van deze tijd meters te maken.’ Hij vraagt zich bezorgd af of Nederland zijn internationaal goede reputatie op gebieden als good governance, integriteit en innovatie nog wel kan hooghouden.
‘Politici zijn belangrijk. Maar we zien ook dat we door fragmentatie in de Kamer dikke regeerakkoorden, compromissen en meningsverschillen afkopen maar minimaal vooruitkomen. Terwijl veel van de expertise, kwaliteit en ideeën die nodig zijn in ons ambtenarenapparaat zitten. Ambtenaren moeten daarom ruimte krijgen en ook pakken om het wat meer te laten schuren en kritisch advies te geven op alle, maar vooral ook de hoogste, verdiepingen van ons regeringsgebouw.’
Waardering voor Nederlandse ambtenaren
Zijn tweede drijfveer is zijn grote waardering en passie voor de publieke zaak en de honderdduizenden Nederlandse ambtenaren ‘die met veel liefde en toewijding behoorlijk hard werken. In een klimaat dat af en toe best wantrouwend, vijandig en cynisch is.’
In zijn essay schetst hij een beeld van de twintigste-eeuwse ambtenarij tot aan de disruptieve tijd van nu. ‘Kijk eens wat er de afgelopen drie jaar nationaal en internationaal op het bordje van het openbaar bestuur is komen te liggen. PFAS, dat opeens 26.000 bouwprojecten stillegt. Boerenprotesten die mede een electorale aardverschuiving veroorzaken. Coronapandemie. Wereldwijde demonstraties en de roep om gelijke behandeling en inclusie naar aanleiding van de dood van George Floyd. Klimaatverandering. Trump en de bestorming van het Capitool. Oorlog in Oekraïne en ga zo maar door. Politici en ambtenaren moeten daar wat mee. Wat is er allemaal nodig om zo effectief mogelijk te kunnen acteren op die opgaven?’
Zeven typen leiderschap
Van der Wal heeft de domeinen waarin de komende jaren leiderschap nodig is geclusterd en onderscheidt zeven typen:
- Ethisch leiderschap – ‘Integriteit belichamen en bevorderen in een complexe omgeving.’
- Grenzeloos leiderschap – ‘Samenwerken over de grenzen van sectoren en afdelingen heen, maar ook met burgers en bedrijven, om die grote opgaven te lijf te gaan.’
- Inclusief leiderschap – ‘Hoe om te gaan met alle 25- tot 70-jarigen op de werkvloer? Iemand van 26 komt echt van een andere planeet dan iemand van 68. Ze denken totaal anders over aansturing, omgaan met technologie, samenwerken enzovoort.’
- Communicatief leiderschap – ‘Misschien wel de belangrijkste: verbinding zoeken met assertieve stakeholders op diverse mediaplatforms. Ook ambtenaren en publiek managers moeten steeds meer zelf de boer op om een beleid, programma, project te verkopen.
- Digitaal leiderschap – ‘Dat betekent voor de overheid niet alleen nieuwe technologie gebruiken, maar ook continu nadenken over de risico’s daarvan: algoritmes, AI, privacy et cetera. Daarbij valt me op dat er een kennishiaat is.’
- Duurzaam leiderschap – ‘Structureel duurzaam en circulair denken én doen in alle processen.’
- Vooruitziend leiderschap – ‘Ik hoor van publiek managers dat het precies dáár knelt: ze zijn 75% van hun tijd met de waan van de dag bezig en willen graag meer zicht op de lange termijn houden.’
Nieuwe generatie bestuurders
Tijdens de webinar geeft Van der Wal inzicht in de veranderende dynamiek van hedendaagse bestuurders. Deze nieuwe generatie bestuurders blijkt minder sterk ideologisch gedreven en meer technocratisch ingesteld. Dit fenomeen komt voort uit vijf cruciale ontwikkelingen die zich sinds het begin van deze eeuw hebben voorgedaan: ‘Vacatures benadrukken nu vooral politiek-bestuurlijke sensitiviteit en procesvaardigheden, boven domeinexpertise. De ambtelijke macht en expertise zijn afgenomen door trends als New Public Management en verzelfstandiging/privatisering. Opmerkelijk is ook de verkorte zittingsduur van Algemene Bestuursdienstleden, gemiddeld 4,5 jaar in plaats van 7, waarbij frequent wisselen van beleidsterrein vragen oproept over de mogelijkheid tot het behouden van kritische, gezaghebbende expertise. Daarnaast groeit de neiging om adviezen, zelfs kritische, door externe adviesbureaus zoals Berenschot of BMC te laten beoordelen alvorens ze definitief worden goedgekeurd.’ Deze praktijk wordt soms ervaren als een demotiverende strategie om scherpe randjes van adviezen af te vlakken en ze politiek meer gewenst te maken.
Andere samenstelling ambtenarencorps
Vanuit verschillende perspectieven wordt daarna de definitie van een ‘ambtelijke held’ besproken. Sommigen zien deze held als een moedige ambtenaar die bereid is beslissingen te nemen en discussies aan te gaan. Anderen interpreteren de behoefte aan zulke helden als een teken van problemen binnen het systeem of de cultuur. Van der Wal hanteert specifieke criteria voor ambtelijke helden: ze bieden kritisch advies gebaseerd op expertise, autonomie en integriteit, durven de top van de ambtelijke en politieke hiërarchie uit te dagen, ondersteunen en verdedigen correct genomen besluiten, en richten zich niet alleen op individuele ministers of wethouders maar op beleidsbesluiten van hoogwaardige democratische kwaliteit. Ze opereren niet als activisten, maar kunnen bij gewetensbezwaren een andere rol zoeken, politiek actief worden of in uitzonderlijke gevallen klokkenluider zijn.
Deze ambtelijke helden floreren in een diverse, inclusieve omgeving waar ze gestimuleerd worden en zich verbonden voelen. Van der Wal concludeert dat het dus wellicht tijd is voor een heroverweging van de samenstelling van het ambtenarencorps.
Opsteker voor de ambtenaar: held of antiheld?
Hij eindigt zijn essay met een opsteker voor de ambtenaar en leest voor: ‘Die zal denken: held, dat klinkt mij wat Hollywood-achtig in de oren, mag ik misschien gewoon met mijn gebruikelijke inzet en bevlogenheid mijn werk doen? Natuurlijk mag dat. Sterker nog: waarschijnlijk bent u allang een held zonder dat u dat wist. U zorgt er namelijk grotendeels achter de schermen voor dat ons land op tal van onderdelen gewoon blijft functioneren.’
Dan spreekt Peter Hennephof. Hij werkte als hoofddirecteur van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), gemeentesecretaris van Den Haag, plaatsvervangend secretaris-generaal van Sociale Zaken, en is nu directeur van ABD Topconsult. Als gastspreker reflecteert hij vanuit zijn ervaringen als topambtenaar op het begrip ‘held’ en illustreert dat met praktijkvoorbeelden. Hij ziet zichzelf eerder als antiheld en gaat daarvoor tien jaar terug naar zijn DJI-tijd. Kabinet Rutte-2 legde de dienst toen een bezuiniging van €271 miljoen op. Dat betekende tien gevangenissen sluiten en vierduizend mensen ontslaan. Hennephof zocht een oplossing om de bezuiniging anders op te pakken. De operatie moest in nauw overleg met staatssecretaris Fred Teeven worden uitgevoerd.
Gevangenen beter af met enkelband
Hoe dan toch op een slimmere manier bezuinigen? Hennephof begint bij wetenschappelijke studies die de positieve effecten van de enkelband bewijzen. ‘Gevangenen zijn daarmee beter af dan met opsluiting, omdat ze hun sociale leven meer behouden, minder kans lopen om hun woning kwijt te raken, en minder hoeven te resocialiseren. Desalniettemin is Nederland een van de landen waar de enkelband uit den boze is, zeker onder VVD-regime. Toch waren wij zo eigenwijs het Teeven voor te stellen.’ Ze presenteerden hem een zorgvuldig samengestelde lijst van 1850 gevangenen voor wie de enkelband een uitkomst zou zijn en welke besparing dat zou opleveren. Zoals ze hadden ingecalculeerd, keurde Teeven de ene na de andere categorie af, waarna er tweehonderdvijftig enkelbanden overbleven, met toch nog een substantiële besparing. De staatssecretaris vond beide echter te weinig en keurde het voorstel af. ‘Dat hadden we verkeerd ingeschat’, erkent Hennephof. ‘Zo zie je maar, soms gaat het fout, ook al heb je je als ambtenaren nog zó goed voorbereid dat je, zelfs als iets niet in de plannen van jouw politiek verantwoordelijke past, het toch probeert. En op dat laatste ben ik nog altijd trots.’
Spitsroeden lopen
Minder trots is hij op het feit dat gevangenisinstellingen dicht moesten en hij dat zelf aan de betreffende directeuren bekend moest maken. Ondanks diverse pogingen en voorstellen lukte het hem niet om Rutte of Teeven tot een andere aanpak te bewegen. Uiteindelijk moest Hennephof in een van de inrichtingen zelfs spitsroeden lopen over een met waxinelichtjes afgezet paadje tussen 150 collega’s door om de zware boodschap te brengen. ‘Sindsdien weet ik wat intimiderend gedrag is.’
Zijn ‘zegetocht’ beleefde Hennephof onder Teevens opvolger Klaas Dijkhoff, vervolgt hij. Weer moest de DJI bezuinigen, maar mede dankzij aandringen van de directeur bleef het bedrag beperkt. ‘Dus ik weer naar die directeurenclub om te zeggen dat het helaas toch niet gelukt was om de zaak droog te houden. Ik zag hun gezicht verstrakken. Tot ik zei: ‘We moeten de komende jaren 11 miljoen bezuinigen.’ Als je dan weet dat de DJI-begroting 2 miljard bedroeg, snap je waarom ze mij aankeken en glimlachend zeiden: ‘Zullen we dat hier meteen maar even afrekenen?’
Overwegingen vanuit de praktijk
Na nog een casus vertelt Hennephof enkele overwegingen vanuit de praktijk. Als het om ambtelijke helden gaat, constateert hij enerzijds een ‘kentering’, getuige interviews met Gert-Jan Buitendijk, SG van het ministerie van Algemene Zaken, en Maarten Schurink, SG van het ministerie van BZK. Anderzijds ziet hij ‘nog steeds een verscherping plaatsvinden’. Als illustraties daarvan noemt hij de brandbrief van vijftig topambtenaren over de verhouding tussen politiek en ambtenarij en het opstappen van de SG van het ministerie van Economische Zaken, Lidewijde Ongering. ‘Dus het klimaat van ambtelijke held zijn is nog niet helemaal daar.’
Een ambtelijke held zijn word je lang niet altijd in dank afgenomen, weet ook Zeger Van der Wal. ‘Te veel heldendom vertonen wordt vaak niet gewaardeerd. Maar bestuurders moeten zich wel realiseren dat het beter is om af en toe goede tegenadviezen te krijgen, dan zich te omringen met louter jaknikkers.’
