Roep om verankering van integriteit, moreel leiderschap en loyale tegenspraak

‘De integriteitsinfrastructuur van Nederland verdient een herziening. Samen met stakeholders instrumenten ontwerpen, is daarbij cruciaal.’ Hoogleraar en gespreksleider Zeger van der Wal legt de zes panelleden meteen deze stelling voor, waarmee later 72% van de kijkers het eens blijkt. Dat geldt ook voor FNV-onderhandelaar Mick Bleijerveld. Zij vertelt over een vakbondsenquête over de integriteitsbeleving in de publieke sector. Medewerkers voelen zich onder druk gezet om rapporten aan te passen, zaken te verbergen, anders te handelen dan volgens de regels. Soms omdat een leidinggevende dat beter acht, soms omdat het politiek beter uitkomt of vanwege het maatschappelijk belang. ‘Ik schrok van het aantal ambtenaren die dat overkwam. Conclusie was dat een integriteitsinfrastructuur bij de overheid ontbreekt. Het goede gesprek tussen ambtenaren en leidinggevenden wordt onvoldoende gevoerd.’

Reacties op incidenten

‘Er zijn veel instrumenten opgetuigd de afgelopen twintig jaar, maar de samenhang is gebrekkig en zaken zijn niet helder. Daarbij worden ze niet geïnitieerd vanuit wens of ambitie, maar zijn het meer reacties op incidenten’, zegt Hans Groot, adviseur integriteitsonderzoek van het CAOP. Ambtenaren weten niet waar en hoe zij misstanden moeten melden, vertrouwenspersonen krijgen ze alleen te horen als zij er expliciet naar vragen. ‘Het zou een normale bedrijfsvoering moeten zijn om integriteitsvraagstukken te bespreken voordat het dilemma’s zijn. Toon je wel die ambitie, dan kun je er een verdienmodel van maken. En het is goed voor je reputatie.’

Cultuurverandering gewenst

Veel ambtenaren durven hun politieke bestuurders niet kritisch van repliek te dienen uit angst voor represailles, zegt Lousewies van der Laan, directeur van Transparency International Nederland. ‘We begrijpen in dit land nog steeds niet dat een veilige meldcultuur klokkenluiders voorkomt.’ Zij geeft het voorbeeld van een klokkenluider op de Nederlandse ambassade in Nigeria. De vrouw meldde dat de ambassadeur vertrouwelijke informatie over een corruptieonderzoek doorspeelde aan Shell. Ze kreeg ontslag en moest bij de rechtbank haar gelijk halen; de ambassadeur bleef in functie. ‘Als je dát signaal als overheid geeft, kun je nog zoveel wetgeving, meldlijnen en gedragscodes maken, maar dan zeg je tegen iedere ambtenaar: denk maar twee keer na voordat je het juiste doet. Een cultuurverandering komt de kwaliteit van het beleid én de werksfeer ten goede.’

Onderzoek naar oneigenlijke druk

Leonie Heres, docent Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht, deed in opdracht van de gemeente Rotterdam onderzoek naar wat we weten over het fenomeen oneigenlijke druk in politiek-ambtelijke verhoudingen. Ze stelt dat het belangrijk is ons te realiseren dat het bij dit soort kwesties gaat om percepties en interpretaties, en dat die tussen zender en ontvanger uiteen kunnen lopen. ‘Iedereen heeft een verantwoordelijkheid daarin, wel is die van bestuurders en leidinggevende iets groter. Maar medewerkers zouden vaker mogen zeggen: Wethouder, begrijp ik het goed dat dit is wat u van mij vraagt, is dit de bedoeling? Het is belangrijk dat je als medewerker weet wat je kunt doen om jouw ruimte voor tegenspraak te vergroten en je af te vragen: wat heb ik nodig om vrijuit te kunnen spreken? Als je een sterkere arbeidsmarktpositie hebt bijvoorbeeld, dan ben je minder afhankelijk van je leidinggevende of deze specifieke baan. Mensen hoger in de organisatie hebben die ruimte vaak meer.’

Goede rechtspositie voor ambtenaren

‘Geef ambtenaren wel een goede rechtspositie, zoals een vaste aanstelling’, reageert Gerrit Dijkstra, docent van de faculteit Governance and global affairs, Universiteit Leiden. ‘Dan zijn ze eerder bereid tegenspraak te bieden en bij integriteitsschendingen actie te ondernemen.’ Je kunt prachtig integriteitsbeleid en -instrumenten bedenken, maar kijk eerst waaróm mensen geen tegenspraak mogen bieden, adviseert Frits van der Meer als laatste panellid aan. De hoogleraar Comparative Public Sector en Civil Service Reform aan dezelfde universiteit als Dijkstra kan allerlei oorzaken bedenken. ‘Misschien een manager die dat niet wil, die onder druk staat omdat hij zelf in de tang genomen wordt, een politicus die wat verknipt is. Als je dáár niets aan doet, helpt een integriteitsinfrastructuur ook niet.’

Niet standaard in onderwijs

Hoe schep je gezamenlijk een veilig en integer werkklimaat, met een speciale rol voor de leidinggevende? In leiderschapsontwikkelingsprogramma’s en -trainingen komt het sturen op integriteit nog maar sporadisch aan bod, weet Heres. Velen vinden dat het tot de algemene leiderschapskenmerken behoort, maar dat geldt volgens haar maar tot op zekere hoogte. ‘Medewerkers helpen na te denken over de morele kant van het werk, omgaan met integriteitskwesties, signalen van tegenspraak opvangen, duiden en waarderen: dat soort vaardigheden worden niet standaard getraind in het onderwijs. Praten maar ook luisteren: daar valt veel te winnen.’

Kwalitatieve dialoog

Zo’n kwalitatieve dialoog over integriteit, daarin moeten leidinggevenden en medewerkers elkaar opvoeden, zegt Bleijerveld. ‘Bij de rijksoverheid zijn ze zich daarvan bewust, maar er verandert weinig. Workshops, enquêtes, personeelsmonitoring: er wordt veel gedaan, maar in de praktijk brengen blijkt lastig.’ Dat komt mede, zegt Heres, omdat integriteit vaak benaderd wordt als iets aparts, dat ‘erbij’ komt. ‘Vergeet niet dat leidinggevenden ook te maken hebben met werkdruk, KPI’s, prikkels uit de buitenwereld. In hun brede rol moet ook gelegenheid zijn voor reflectie, gespreksvoering, training. Daarvoor zie ik, zeker in de publieke sector, een tekort aan ruimte, tijd en middelen.’

(Financiële) transparantie

Het gesprek komt op transparantie, ook financiële. Van der Laan wijst op Integritywatch.nl. Daar staan alle buitenlandse reizen van Kamerleden geregistreerd, wie deze heeft betaald, ontvangen cadeaus, nevenfuncties. Daarnaast kent, na de Eerste Kamer, sinds kort ook de Tweede Kamer een gedragscode. ‘Eindelijk begint er meer openheid te komen.’ Toch doen zich regelmatig incidenten voor, zowel landelijk als op lokaal niveau. Zoals politici die genoemd worden in de Pandora Papers of gesjoemel met reiskostenvergoedingen. ‘Dan denk ik: maak heldere regels, handhaaf ze en zorg voor consequenties. Maar vaak gebeurt er vervolgens niks.’

De kijkers zijn verdeeld over de stelling: ‘Teveel transparantie draagt niet bij aan integriteit en sociale veiligheid. Een goede balans vinden is easier said than done.’ Vooral over dat laatste zijn de panelleden het eens. Van der Meer: ‘Publicatie van álle stukken en notities maakt ambtenaren zwijgzaam, maar te weinig transparantie maakt het parlement krachteloos. Waar ligt de grens?’

Loyale tegenspraak kernwaarde van de ambtelijke functie

De beide collega’s van Universiteit Leiden hebben onderzoek gedaan naar loyale tegenspraak. Wat is het en moet het in trainee- en ontwikkelprogramma’s voor managers als kerncompetentie worden benoemd en ontwikkeld? Nee, vindt Van der Meer, want het betreft niet alleen tegenspraak van topambtenaren richting bewindslieden, maar ook van lagere ambtenaren naar leidinggevenden en tussen ambtenaren onderling. ‘Het gaat erom dat bij beleidsontwikkeling en uitvoering alle voors én tegens en ook alternatieven aan bod komen, zodat de leidinggevende beredeneerd een afgewogen keuze kan maken. En dat collega’s tegen elkaar kunnen zeggen ‘dit voelt niet lekker’ of ‘er zijn nare consequenties’. Dan krijg je discussie. Loyale tegenspraak is een kernwaarde van de ambtelijke functie in het algemeen.’

Volgens Dijkstra gaat het niet alleen om loyaliteit ten opzichte van personen. ‘Een klokkenluider die zich keert tegen moreel foutief beleid is misschien niet loyaal tegenover zijn minister, maar wel tegenover de publieke zaak.’ Essentieel daarbij is dat de ambtenaar over de expertise moet beschikken om inhoudelijke tegenspraak te kúnnen geven. Dat is lang niet meer zo vanzelfsprekend als vroeger, toen mensen lang op dezelfde werkplek zaten. ‘Als het rouleren van ambtenaren tussen functies en departementen doorschiet, komt die expertise steeds meer in gevaar.’

Kennis, moed en onafhankelijkheid

Van der Meer ziet drie redenen waarom ambtenaren geen loyale tegenspraak bieden: ze mogen niet, kunnen niet of willen niet. ‘Bij het selecteren van medewerkers moeten leidinggevenden er dus op letten dat diegenen voldoende kennis, moed en onafhankelijkheid hebben.’ ‘Je ziet steeds vaker’, brengt Zeger van der Wal in, ‘dat bewindslieden eigen politieke adviseurs binnenbrengen in het ministerie of gemeentehuis. Of zich door externe consultants laten adviseren, omdat ze aanvoelen dat de interne expertise tekortschiet. Dat ondergraaft de gezaghebbende rol van de ambtenaar als kritisch deskundige.’ Hans Groot werpt op dat tegenspraak op DG-, SG- of ministersniveau eigenlijk ‘uit de peers’ moet komen: van gelijkwaardige ambtenaren elders. Heres stelt daartegenover dat tegenspraak ook juist afkomstig kan zijn van jonggedienden, fris van een opleiding of uit een andere sector. We leggen in trainingen en instrumenten vaak veel nadruk op het vergroten van moreel bewustzijn. Maar er zijn boeken vol geschreven over hoe je juist ook morele moed kunt ontwikkelen en trainen, zegt ze. ‘Dat is nodig om de stap te maken naar gedrag, daar ligt een lacune.’

Europese klokkenluidersrichtlijn

‘De wijze waarop het kabinet omgaat met de Europese klokkenluidersrichtlijn is een goed voorbeeld van hoe het niet moet.’ Met deze laatste stelling zijn gasten én kijkers het unaniem eens. Doel van de EU-richtlijn is een veilige meldcultuur te creëren met meer rechtszekerheid voor de melder. Transparency International heeft hier jaren voor gepleit. De Nederlandse implementatie door het ministerie van BZK is echter zo complex gemaakt en er is zoveel bij fout gegaan, vertelt Van der Laan in een betoog met aansprekende voorbeelden, dat de Raad van State ‘gehakt heeft gemaakt’ van het wetsvoorstel. ‘Het lijkt erop dat de Tweede Kamer gaat zeggen dat het over moet. Terwijl de richtlijn zo belangrijk is voor ambtenaren, bedrijfsleven, de hele samenleving. Hoeveel misstanden blijven verborgen omdat mensen ze niet durven te melden?’ Gelukkig zijn er waarschijnlijk ook duizenden mensen die wel misstanden melden, waarop vervolgens ook nog eens dankbaar wordt ingegrepen zodat klokkenluiders niet nodig zijn, vermoedt ze. Heres: ‘Die verhalen waarin tegenspraak wél goed werkt, zouden we vaker mogen delen.’